Le début des années 1970 en France marque la fin des « trente glorieuses », et donne naissance au premier choc pétrolier suite à la guerre du Kippour en 1973. Ces années avec un taux de croissance à plus de 5 % de moyenne sont au cœur d’un « tournant environnemental » qui fait la part belle à la chasse au gaspi, énergétique par exemple. C’est ce que le docteur en histoire, Alexis VRIGNON, explique dans son ouvrage France grise, France verte de 2022. Ce tournant est la résultante d’une prise de conscience environnementale dans les années 1960 face aux pollutions et nuisances de l’époque telles que le bruit et les déchets (République française et IGEDD, 2022). Cette décennie se termine par la publication des 100 mesures pour l’environnement de Jacques CHABAN-DELMAS, 1er ministre de l’époque. Les années 70 voient arriver le Ministère de l’environnement en 1971 qui traduit la mise en action publique de l’émergence d’un problème. Trois ans plus tard, le 1er candidat écologiste à la Présidentielle, René Dumont se présente en 1974. On peut citer la création de deux grandes associations, en 1968 l’ancêtre de France Nature Environnement, et en 1970 les amis de la Terre. En résumé, cette époque reflète aussi des préoccupations environnementales croissantes auxquelles les pouvoirs publics tentent de remédier pour atténuer les dégâts environnementaux de la croissance et de la consommation de masse. Les déchets étaient moindres à l’époque, mais gérés n'importe comment eu égard à nos normes d’aujourd’hui.
C’est dans ce contexte de prise de conscience qu’un premier rapport surgit. Voici comment il est décrit par Victor BAILLY, Rémi BARBIER et François-Joseph DANIEL dans leur ouvrage de 2022 : « Ainsi, en France, le rapport du Groupe Interministériel d’Evaluation de l’Environnement, dit rapport Gruson, commandé en 1971 par la ministre du Commerce et de l’Artisanat et publié en 1974, envisageait des mesures réglementaires assez radicales pour lutter contre le gaspillage : allongement de la durée de vie des produits et réparation, recyclage, limitation des emballages, nouvelles formes de consommation plus collectives (Rumpala, 2003). Dans les faits cependant, la déclinaison opérationnelle d’objectifs de prévention fut rapidement abandonnée » (BAILLY, BARBIER et DANIEL, 2022). Un an après cette publication, le 15 juillet 1975 sera publié la première grande loi sur les déchets, sans grande mesure sur la prévention des déchets. Dans un rapport de 1991 cité plus loin, les auteurs indiquent à l’endroit de cette loi : « beaucoup de ses propositions n’ont pas été mises en œuvre » (AN, 1991. P56), déjà en 1975.
Ensuite, l’inventaire des rapports reprend de la vigueur à la fin des années 1980 et au début des années 1990. Les auteurs BAILLY, BARBIER et DANIEL citent un rapport d’une figure politique de droite (Les Républicains) encore connu aujourd’hui : « La primauté de la prévention était pourtant régulièrement rappelée par les autorités publiques. En 1989, Michel Barnier 1 soulignait dans un rapport parlementaire la nécessité “réduire les atteintes à l’environnement liées aux déchets urbains et industriels“, et assignait aux pouvoirs publics une mission de promotion de “l’usage des technologies propres et le développement des écoproduits“ (Barnier, 1989, P 31). Il proposa un objectif de réduction de 5 % par an des déchets produits, dont le succès “supposait un effort conjoint de l’administration et des industriels“. (BAILLY, BARBIER & DANIEL, 2022). La loi de juillet 1992 votée quelques mois plus tard ne reprit pas cet objectif. Il faudra attendre les « lois grenelles » faisant de 2009 et 2010 pour voir les premiers objectifs de baisse des déchets produits.
Un an plus tard en 1990, le Ministre de l’environnement de l’époque, Brice LALONDE (co-fondateur du parti Génération écologie la même année) publia un « plan national pour l’environnement ». Il y présenta une mesure sur la prévention en ces termes : « limiter la production et la dangerosité des déchets par le développement des écoproduits et la promotion des technologies propres », reprenant ainsi les termes de Michel Barnier l’année précédente. Ce plan donnait les prémices d’une nouvelle orientation de la politique des déchets qui fut gravée dans le marbre dans la loi du 13 juillet 1992. Cette loi fut précédée d’une directive européenne datée du 18 mars 1991. Cette directive acta la promotion de la prévention comme priorité assignée aux États-membres de l’UE de l’époque. Le mot prévention fit ainsi son apparition pour le 1e fois dans la loi française en 1992.
La même année 1991, un nouveau rapport parlementaire déposé par le député Jean-Marie BOCKEL mentionna la prévention dans le chapitre II. Voici la 1e phrase de la 1e partie de ce chapitre : « La première des priorités consiste à mettre l'accent sur laprévention : réduire les flux de déchets et leur toxicité » (P67). Les auteurs s’en remettent une fois de plus aux « écoproduits » et « technologies propres », à développer grâce au développement de la recherche selon eux. Une technologie propre permet de réduire les pollutions sans nécessairement réduire les déchets selon leur définition. Un écoproduit permet de réduire le poids et la nocivité, ce qu’on appellerait de l’écoconception aujourd’hui. Sur ces deux leviers, les auteurs constatent à propos de la recherche que « les moyens publics et privés sont insuffisants et dispersés » (p68). Parmi d’autres leviers, ils appellent à faire appel à des outils fiscaux et économiques (taxe sur la mise en décharge, redevance OM, sacs à déchets payant…). La taxe sur la mise en décharge vit le jour en 1993, après publication de la loi de 1992. Il va sans dire que les rapports futurs sur cette loi de 1992 constatèrent unanimement son échec à imposer la prévention des déchets.
La loi de 1992 évoque la prévention des déchets, symboliquement dans son article 1er : « Les dispositions de la présente loi ont pour objet : 1° De prévenir ou réduire la production et la nocivité des déchets, notamment en agissant sur la fabrication et sur la distribution des produits ». Symbolique cela restera.
Dans son rapport pour l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST) publié quelques mois après la promulgation de la loi de juillet 1992, le député Michel Pelchat ne put que constater l’absence presque totale de mesures sur la prévention : « Il faut bien admettre que les mesures de réduction à la source sont quasi inexistantes. Certes des textes de loi y font parfois référence. (…) Mais force est de constater qu’aucune disposition de cette loi correspond à cette intention. » (Pelchat, 1992, P47). »
En janvier 1993, la nouvelle ministre de l’environnement, Ségolène Royal, confia à Gérard Bertolini, économiste au CNRS et spécialiste des déchets, une mission sur la réduction à la source des emballages. Mais le rapport publié quelques mois plus tard fut laissé à l’abandon par le successeur de Mme Royal, M. BARNIER. Interrogé pour cet article, M. BERTOLINI précisa que ce rapport avait été réalisé avec l’assistance de Francis CHALOT, salarié du Ministère de l’environnement. Ce rapport fut nommé « le rapport éconduit » par la presse. M.BERTOLINI fit mention de la création d’un groupe de travail avec des industriels (Saint-Gobain notamment) et des associations. Pour les industriels, la réduction des emballages « c’était niet ». Des industriels ne voulaient pas de ce rapport. Deux choses les choquaient :
- l’interdiction du PVC pour les bouteilles d’eau en plastique (leur incinération posait problème). Seules la France et la Belgique utilisaient les bouteilles plastiques en PVC (car il fallait un débouché bon marché). Ça n’est pas le rapport qui a fait disparaître le PVC, c’est que le PVC était un peu trouble, ça n’était pas bon pour le marketing et c’était ennuyeux pour le conditionnement précise l’ancien économiste. De plus, dans son livre sur l’emballage de 1995, il explique que la fin des bouteilles PVC sur le marché allemand, suisse et néerlandais causa du tort aux embouteilleurs de PVC français. Le PVC bouteille se fit remplacer par le PET
- L'autre point qui les choquait dans ce rapport, c’était le retour de la consigne, associé à la volonté de réduire le nombre de modèles de bouteilles (près de 1000 modèles en circulation à l’époque selon l'auteur). Les rapports d’Antoine Riboud et de Jean-Louis Beffa, préalables à la création de la filière REP des emballages ménagers, annonçaient déjà la couleur en 1991. Pour gérer le « problème » des emballages, un « retour généralisé à la consigne » est décrit comme irréaliste au regard des « structures de production et de distribution modernes » existantes depuis trente ans (Beffa, 1991. PP2-3)). M.BERTOLINI conclut l’entretien en précisant que son rapport épinglait aussi des emballages superflus. Une notion toujours d’actualité dans le décret 3R qui vise à réduire 100 % des emballages plastiques inutiles, ou via l’article 72 de la loi AGEC qui demande aux éco-organismes de créer un dispositif de signalement des emballages « excessifs ».
Un an après fut publié la directive européenne 94/62/CE, elle fit de la prévention des emballages une priorité dans son article 1, en théorie. La 1e action française concrète fut l'édition d'un premier catalogue de la réduction des déchets d’emballages par le Ministère de l'environnement.
Dans un autre rapport d’information parlementaire en 1997, à mi-chemin entre la loi de 1992 et 2002 (fin théorique de l’enfouissement de déchets ultimes), le député Ambroise Le GUELLEC pointe des incohérences. Sur les plans d’élimination départementaux des déchets ménagers et assimilés (PEDDMA), il remarque que « la plupart des plans départementaux prévoient une croissance annuelle de l’ordre de 2 % du gisement de déchets ménagers […] le premier principe de la loi est, rappelons-le, la prévention et la réduction de la quantité de déchets produite… » (P32). Il ajoute que les déchets assimilés sont peu étudiés. Il mettait le doigt sur d’autres incohérences, telle que la volonté de développer l’incinération et en même temps la prévention. Les industriels disaient avoir besoin d’un tonnage constant pour amortir et faire fonctionner correctement l’installation. Autre incohérence, il fustigeait le non-respect du « principe d’action préventive et de réduction à la source des atteintes à l’environnement » (pp49 & 50), quand bien même ce principe avait été érigé dans la loi Barnier en 1995. Enfin, dans la partie finale du rapport, il appelait à faire de la réduction des volumes de DMA, une priorité, avant le traitement des déchets. Il qualifiait les efforts des entreprises comme « insuffisants » au vu de la hausse des déchets.
Dans un autre rapport d’information sur les déchets ménagers en 1997, des propos rapportés de Jacques VERNIER, actuel Président de la commission interfilières REP (CIFREP), étaient écrits tels quels : « il fallait donner la priorité à la politique de prévention. Il est nécessaire, en effet, que notre pays améliore ses performances pour réduire le volume des déchets à la source » (P70) (Assemblée Nationale, 1997). M.VERNIER donne-t-il la priorité à la politique de prévention au sein de la filière CIFREP ?
La même année, en 1997, la haute-fonctionnaire Dominique DRON, de la cellule « prospective et stratégie » rendait un rapport intitulé « Déchets municipaux : coopérer pour prévenir » sur mandat du Ministère de l’environnement. Dans son introduction, elle présentait la prévention comme « la seule voie possible » pour concilier environnement, santé et utilisation responsable de l’argent public notamment. Plus loin dans la synthèse des propositions, la prévention est présentée comme « la voie la moins coûteuse ». Voici dans le détail ce que D.DRON expliquait à son égard « Elle est économiquement rentable pour la collectivité, par réduction des coûts collectifs importants. Pour ce qui concerne les déchets ménagers, par rapport à un scénario tendanciel, une politique de prévention qui réduirait du quart les productions de déchets ménagers et assimilés en 2010 (de 430 à 320 kg//habitant diminuerait de plus de la moitié les dépenses correspondantes de gestion des déchets la même année […] Malgré les investissements nécessaires au départ, la prévention revient donc moins cher au bilan que le fil de l’eau » (P22).
Enfin la décennie 1990 se termine par un nouveau rapport rédigé pour le Conseil Economique et Social en 1999. Michèle Attar dressa à nouveau un constat sans appel : « “L’ardente obligation de réduire“ concerne théoriquement tous les acteurs de la chaîne (qui aboutit à la production de divers déchets), c’est-à-dire tout le monde et personne en particulier, […] il n’y a ni instance de contrôle, ni moyens spécifiques, ni vérification de cette “ardente obligation“ » (CESE, 1999).Ce rapport note des actions réalisés sur le volet « toxicité » de la prévention, via la fin des piles au mercure ou la réduction des métaux lourds dans l’imprimerie. Mme ATTAR, suite à la comparaison par D.DRON (qu’elle cite), des systèmes Allemagne-France sur les emballages constate que « Le système Eco-Emballages français n’a pas incité, en particulier, à la réduction de la production d’emballages » notamment à cause des faibles incitations qui résultent des compromis industriels-pouvoirs publics selon D.DRON. Un constat sur les progrès à faire en matière d’incitation à l’écoconception toujours là en 2014 dans un grand rapport interministériel cité plus loin(p22) et encore valable aujourd’hui à entendre différents acteurs. Amorce et l’ex directrice de Zero Waste France critiquent encore vertement en 2022 l’efficacité de ce système, et aussi sa primauté sur le principe de prévention pour Flore BERLINGEN (Amorce, 2022 ; BERLINGEN, 2022).
On entre dans le 3e millénaire mais ce nouveau parpaing rapport évoque toujours la loi de 1992. Il est question ici de l’œuvre du Commissariat au Plan
. Voici des morceaux choisis de ce rapport de 2004, à propos de la prévention toujours : « face à l’échec de la réduction des déchets à la source, les pouvoirs publics sont confrontés à des nouveaux défis. » (défi des pénuries d’exutoires, p2). Voici un passage plus loin sur la prévention à la source érigée en principe d’action politique dans la loi de 1992 « cette orientation est reconnue par tous comme particulièrement judicieuse mais malheureusement 10 années après, la moins bien appliquée des orientations définies par la loi » (P281). Enfin, ce dernier passage du Commissariat qui reprend l’analyse faite par Dominique DRON sur les coûts : « Puisque les coûts augmentent plus vite que les quantités collectées, un euro investi dans la prévention-réduction à la source a potentiellement un meilleur rendement que tout euro investi dans la gestion proprement dite des DMA. Les pouvoirs publics ont, à cet égard, une responsabilité importante, car ils ont favorisé les systèmes d’aides à la collecte et au traitement, au détriment du soutien des efforts de prévention-réduction à la source. Les responsables locaux se sentent fort démunis, car ils n’imaginent pasêtre, à eux seuls, en mesure d’influencer significativement la quantité et laqualité de la production économique, ni les comportements et la structure de laconsommation. C’est là une vision aussi fataliste qu’inexacte" (p539).
Un rapport ministériel confirme tout cela la même année 2004 : "La prévention est couramment considérée comme un des principaux échecs de la loi de 1992. Les données disponibles montrent une hausse continue de la production de déchets, même si cette augmentation s’est atténuée au fil du temps." (MEDD, 2004). Ce rapport contient cette autre analyse "Les actions lancées depuis la loi de 1992 dans l’optique de promouvoir la prévention n’ont pas eu des résultats à la hauteur des enjeux, même si elles ont permis de réels progrès dans certains secteurs ciblés, comme celui des déchets industriels." C’est un des rares rapport, gouvernemental donc, qui trouve quelques points positifs.
Dans leur livre dédié au sujet prévention, les auteurs BAILLY, BARBIER & DANIEL expliquent qu’au tournant des années 2000, des entrepreneurs-militants politiques de la prévention des déchets émergent (PP60-61). Ils sont à la fois issus d’institutions (Ademe, Ministère de l’environnement) et du monde associatif (FNE, Amis de la Terre, Greenpeace et CNIID) et se sont appuyés sur les risques de pénuries d’exutoires de l’époque (incinération et décharge) pour pousser le sujet prévention. Les rapports Beffa et Riboud ont avancé le même argument en 1991 pour pousser le recyclage. Ces derniers ont été les plus entendus.
En décembre 2014 a été publié un rapport interministériel de plus de 500p évaluant la politique française de prévention et gestion des déchets. C’est le dernier du genre. Dès la page 33 apparaît un constat « les politiques de prévention des déchets demeurent insuffisantes ». La page d’après les rédacteurs proposent que les collectivités évaluent mieux les coûts et l’efficacité des actions de prévention pour décider de les poursuivre ou les abandonner. Les actions de prévention en étaient à leurs prémices à l’époque (compostage individuel, sensibilisation à la consommation…). Quelques pages plus loin, ils ne notent pas d’effet des dépenses de prévention sur les OMR « il n’est pas possible de distinguer un effet de la dépense de prévention sur la part des ordures ménagères résiduelles dans le total des déchets » (P253). Entre 0 et 1 % des dépenses étant dédiées à la prévention, ceci peut expliquer cela. A contrario, il n’apparaît pas possible de dire que les OMR ou les DMA baissent en proportion des dépenses de prévention d’un établissement public de coopération intercommunal (EPCI). Il faudra attendre de plus fortes dépenses des EPCI pour voir s’il y a un éventuel lien de causalité qui peut être isolé d’autres paramètres (conjoncture économique, montant de TGAP…).
Notre décennie annonce probablement plein de nouveaux rapports en tout genre. Cela a commencé fin 2020, un rapport thématisé sur le plastique vit le jour. Il répondait au nom de « Pollution plastique : une bombe à retardement ? ». On peut lire les mots des parlementaires auteur de ce pavé, le député Bolo et la sénatrice Préville. Ils soulignent « l’effort majeur » des mesures politiques prises pour le recyclage des plastiques et en même temps des mesures de « réduction à la source trop timides ».
Nous sommes (enfin ?!) arrivés à 2022, il y a eu de nouveau, pléthore de rapports. On peut lister le nouveau rapport de la Cour des comptes déjà analysé ici par les décheticiens. On peut lui ajouter celui de l’autorité environnementale sur le 3e plan national de prévention des déchets (PNPD). Les rapporteurs font un bilan mitigé du 2e PNPD constatant des objectifs atteints ou non. Ce rapport note des ambitions, des leviers et des moyens relevés pour le 3e plan. A titre d’exemple, ils recommandent de faire une évaluation environnemental complète du nouveau PNPD (constats de carences), et ils demandent d’expliquer pourquoi les déchets des travaux publics (plus gros tonnage national) ne font pas l’objet de mesures. En résumé, plusieurs recommandations sont faites pour pallier les limites globales du plan (économique, environnementales, sanitaires…). Ces recommandations reprennent parfois celles faites lors de l’évaluation du 2e plan. Ce 3e PNPD devrait être publié d’ici la fin de l’année.
En 2022, on retrouve le petit dernier, le rapport d’information parlementaire des sénatrices Jourda et Malet sur les déchets en Outre-Mer. Il nous informe que la prévention est « quasi inexistante » dans les territoires ultramarins. Malgré que « la prise de conscience existe et progresse », ce rapport reprend le terme de « parent pauvre » de la politique déchet ultramarine pour qualifier la prévention. Un terme qui était déjà usité dans le rapport de la Cour des comptes précité. Saint-Pierre-et-Miquelon ressort comme le seul territoire avancé sur le sujet de la prévention. Au global, les politiques déchets de ces territoires sont déjà très en retard vis-à-vis de celles de la métropole.
Le prochain rapport d’importance pourrait être le rapport d’évaluation de l’impact de la loi AGEC. Il doit être rédigé par deux députés (dont un de l’opposition) au titre de l’article 145-7 alinéa 3 du règlement de l'Assemblée Nationale. Il sera publié en 2023 normalement.
Comme le changement climatique (Le Monde, 2023 ; Mediapart, 2021), cela fait près de 50 ans que les constats et les recommandations sont là pour la prévention des déchets. Si les constats ont été réalisés en interne (et gardés secrets) au sein des entreprises Total ou encore Exxon pour le climat, pour la prévention des déchets ils ont été rendus publics. Les rapports se suivent et se ressemblent peu ou prou en faisant état d’une politique mise en échec. Les instruments fiscaux, réglementaires toujours plus grands n’arrivent pas à infléchir la politique des déchets jusqu’alors. Comme les constats d’échec, les solutions ont sûrement déjà été écrites çà et là pour remédier à cela. L’économiste au CNRS G.BERTOLINI, en 1995, en a peut-être déjà avancées. Il disait que l’efficacité d’une taxe dépendait de son niveau de prélèvement. Il arguait que la taxe sur la mise en décharge (de l’époque) était nécessaire mais insuffisante. Il soulignait le risque qu’elle se traduise par le développement de l’incinération. Il soulignait la nécessité d’avoir un fonds redistributif. Il mettait en avant la nécessité d’une politique du « push-and-pull » (poussée et traction) combinant un mix d’instruments touchant l’aval (la décharge) et l’amont, la prévention.
À partir de son analyse, on peut lire la nécessité de relever la taxation sur l’incinération des déchets non dangereux. Sinon cela risque de faire sauter les déchets d’une étape de traitement, le stockage, vers l’incinération, car la TGAP y est bien moins dissuasive. Qui plus est, à contrario de la mise en décharge, l’incinération des déchets non dangereux n’a pas d’objectif législatif de baisse des déchets accueillis. Le fonds redistributif, de nos jours, serait le fonds économie circulaire. Ce fonds réaffecterait les recettes de TGAP vers la prévention en priorité pour pousser « pull » l’offre de prévention (vrac, réemploi, compostage, réparation…). Comme constaté par plusieurs études de l’Ademe, sur ces thématiques, les freins sont liés à des pénuries d’offres. Le risque de renchérir le coût des déchets sans offrir d’alternatives aux contribuables est de créer ressentiment, colère, et frustration.
P-s. : L’ensemble de ces rapports n’est qu’une partie des études qui ont été faites, les rapports de bureaux d’études, d’éco-organismes, de collectivités, de l’Ademe ou son ancêtre l’ANRED, d’universitaires ne sont pas compris. Les livres ne le sont pas non plus. Donc la « note » aurait pu être alourdie sans doute.
Amorce, 2022. Agrément Citeo : Amorce relève un manque d’ambition pour 2023.
Assemblée Nationale (AN), 1991. Rapport d’information sur la gestion des déchets présenté par Jean-Marie BOCKEL. 249p.
Assemblée Nationale, 1997. Rapport d’information sur les déchets ménagers.75p.
Autorité environnementale, 2022. Avis délibéré de l’Autorité environnementale sur le 3e plan national de prévention des déchets (PNPD).
BAILLY V., BARBIER R. & DANIEL F-J., 2022. La prévention des déchets : innovations sociales, action publique et transition sociotechnique. Éditions Peter LANG, 341p.
BEFFA J-L., 1991. Rapport sur la valorisation des déchets d’emballages domestiques. 14p.
BERLINGEN F., 2022. Permis de nuire, sous le règne des pollueurs-payeurs. Editions rue de l’échiquier, 89p.
BERTOLINI G., 1995. La double vie de l’emballage. Editions Economica, 112p.
Cese, 1999. La gestion des déchets ménagers, une responsabilité partagée. 112p.
Commissariat général au plan, 2004. Rapport de l’instance d’évaluation de la politique du service public des déchets ménagers et assimilés. 810p.
Les décheticiens, 2022. La prévention des déchets : la priorité réglementaire mais pas budgétaire.
Le Monde, 2023. Réchauffement climatique : ExxonMobil disposait depuis les années 1970 de projections fiables.
Mediapart, 2021. Dérèglement climatique : Total savait dès 1971.
Ministère de l’écologie et du développement durable, 2004. Prévention de la production de déchets.
Ministère de l’environnement, 1997. Déchets municipaux : coopérer pour prévenir. 258p.
République française et IGEDD, 2022. Pour mémoire. Années 1970 : le moment des 100 mesures pour l’environnement. Hors-série n°34.
République française, 2014. Rapport. Mission d’évaluation de politique publique : la gestion des déchets par les collectivités territoriales.
Riboud A., 1991. Emballage et environnement, 5p.
Sénat, 2022. La gestion des déchets dans les Outre-mer.
Sénat, 2020. Rapport au nom de l’OPECST. Pollution plastique une bombe à retardement ?
