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Rapport 2022 de la Cour des comptes : un nouveau constat accablant pour la prévention

Façade de la Cour des comptes Photo journal Le Monde - Gilles Targat
Rédigé le 30/10/2022 par : MESLARD-HAYOT Hugo
Actualisé le 23/11/2022 par :
La Cour des comptes a sorti un nouveau rapport sur le service public de prévention et gestion des déchets ménagers et assimilés. Il reprend des constats déjà faits ici, la prévention n'est toujours pas réellement au sommet de la hiérarchie des modes de traitement des déchets et pourrait de ne pas l'être avant quelques temps. Sauf si certaines de ses recommandations sont suivies ?

La Cour évalue

La Cour des comptes énumère bon nombre de critiques pour le service public de prévention et gestion des déchets (l’institution critique tout type de service public dans ses rapports). La prévention en prend pour son grade. La Cour des comptes observe que la prévention est « la priorité officielle mais le parent pauvre de la gestion des déchets » 1 du service public comme des éco-organismes. La Cour stipule que la prévention relève « au premier chef » des entreprises, sans rappeler que ce sont les entreprises, du BTP, qui créent le plus de déchets en France selon le rapport de l’Ademe sur « les chiffres clés des déchets ».

La Cour fustige le manque de coordination entre tous les plans de prévention (Plan national de prévention, plan régional et programmes locaux) 2 et de gestion. Elle déclare les plans de prévention « insuffisamment précis et contraignants sur les investissements » (P11). À propos des plans régionaux, la Cour remarque qu’ils manquent de caractère opérationnel pour la prévention. Pour les plans locaux, la Cour critique les PLPDMA qui, pour l’institution, couvrent un champ trop étroit de thématiques de prévention 3, manquent de moyens et de suivis. La Cour fait remarquer que « Dans l’échantillon contrôlé (L’échantillon est de 70 EPCI, ce qui est faible, il y en a plus de 1200 en France.)) par les juridictions financières, 90 % des collectivités territoriales ont fixé dans leur PLPDMA des objectifs chiffrés moins ambitieux que les objectifs nationaux. » et les résultats obtenus sont généralement en-dessous des objectifs fixés. Pourtant ils doivent obligatoirement suivre les objectifs supra locaux (Région, État), ce qui démontre une défaillance préfectorale dans le contrôle de légalité des actes de certaines collectivités territoriales. Ce qui a été mis en lumière dans un autre rapport de la Cour quelques mois plus tard (Cour des comptes, 2022).

Côté dépenses, La Cour des comptes note une disproportion entre le poids des déchets ménagers et assimilés dans les déchets du pays et leur poids dans les dépenses publiques (p11). La Cour fait une fois de plus le constat de la hausse des coûts du SPGD (depuis plus de 20 ans), et que celle-ci est plus forte que le hausse du PIB (p62 et 87). Elle évoque le financement du SPPGD et la trop faible incitativité de la tarification des déchets, moins de 1 % des recettes de TEOM en France est liée à la part incitative dit-elle. Elle déplore aussi le retard pris par la France pour son déploiement.

La France n'a pas atteint la cible de population couverte par la tarification incitative en 2020 (loi TECV de 2015).

Côté recyclage, la Cour pointe plusieurs objectifs inatteignables comme la cible de tendre vers 100 % de plastique recyclé en 2025. La Cour relaye les propos des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) constatant des hausses de refus de tri après la mise en place de l’extension des consignes de tri. Une donnée qui est bizarrement absente du dernier rapport annuel 2021/2022 de Citeo.

La Cour recommande

La Cour ne se contente pas de critiquer. Conformément à son rôle constitutionnel d’assistance du Parlement et du Gouvernement sur l’évaluation des politiques publiques, elle recommande des évolutions. La première est d’unifier les documents de planification nationaux (prévention et gestion). Au niveau local, elle recommande d’intégrer le bilan annuel du PLPDMA dans le rapport annuel sur le prix et la qualité du service public de prévention et gestion des déchets 4. Ses recommandations n°3 et n°4 sont de créer dès 2024 un tableau de bord de suivi graphique au plan national et au plan local (EPCI) avec six indicateurs clefs incluant la prévention et les ordures ménagères pour le service public et un autre tableau de bord avec six indicateurs clefs pour le suivi des filières REP 5. La Cour explique sa proposition d’un indicateur-clef sur les OMR par une meilleure appréhension par les citoyens de la nécessité de baisser la « poubelle non triée ». La réglementation a effectivement un objectif de baisse des DMA pour le SPPGD, mais la priorité environnementale et économique est de baisser les OMR (sans objectif réglementaire associé).

Pour remédier aux faibles avancées sur la tarification incitative (TI), elle recommande de : « Favoriser la mise en place de la tarification incitative en allégeant soncoût pour l’intercommunalité grâce à un financement complémentaire porté à 80 % des coûts correspondants sur les premiers exercices » (p18). Cela pourrait se faire par le fonds économie circulaire selon l’institution. Cela permettrait de lever le frein à son déploiement que sont les coûts d’investissements au démarrage du dispositif notamment.

Côté prévention pure et dure, la Cour invite l’État à « fixer dans la réglementation la liste des actions financées par les intercommunalités et les éco organismes pouvant être considérées comme dépenses de prévention ». La Cour invite à intégrer un indicateur obligatoire sur les dépenses de prévention (listées au préalable donc) pour le SPPGD et pour éco-organismes. En effet, il arrive que des EPCI mettent les dépenses de prévention, sensibilisation et communication ensemble dans leur rapport annuel sur le prix et la qualité du SPPGD 6 ce qui nuit à la transparence sur les dépenses de prévention. Le décret 2015-1827 du 30/12/2015 ne mentionne pas clairement la nécessité d'indiquer les dépenses de prévention dans le rapport annuel. L'Ademe a néanmoins mis en avant la part des dépenses de prévention dans le budget total des dépenses des EPCI dans son dernier référentiel national des coûts (Ademe, 2021). Ces recommandations pourraient permettre de clarifier la situation évoquée ci-dessus et pour les éco-organismes cela serait une nouveauté.

Cour des comptes, 2022

Pour finir côté prévention, la Cour recommande d’ « Instaurer une surtaxe à la taxe de séjour dont le produit serait affecté aux actions relatives à la prévention et à la gestion des déchets » pour les territoires classés comme touristiques par l’Ademe. Ces territoires produisent plus de déchets ménagers et assimilés par habitant/an en moyenne.

Un postulat sur le TGAP potentiellement erroné

La juridiction de la rue de Cambon à Paris avance que les hausses de TGAP 7 sur l’enfouissement et l’incinération visent à inciter les usagers à réduire leurs déchets via un signal-prix. Pourtant elle ne recommande pas de tenter d’évaluer et d’isoler l’effet de la TGAP sur la prévention des déchets vis-à-vis d’autres facteurs (réglementations, fiscalité autre, sensibilisation…). Comme expliqué dans un précédent article, jusqu’ici rien ne permet de dire que la hausse de TGAP seule va favoriser davantage l’évitement de la production de déchets plutôt que le recyclage (les décheticiens, 2022). La réforme de la TGAP de 2009 avait fait l’objet d’un bilan à mi-parcours et d’un bilan final. Ce dernier bilan montrait notamment le lien entre les hausses de taxe sur le stockage chez nos voisins européens et la hausse du recyclage matière et organique après collecte. Comme à l’époque avec la crise financière mondiale, il est possible que la baisse de la consommation des ménages puisse aider aussi à réduire l’enfouissement et l’incinération à notre époque de crise inflationniste sur les biens de consommation. A priori, aucun bilan de la réforme de 2019 n’est prévu alors que nous sommes déjà à mi-parcours, pourtant un bilan avait été fait à ce stade en 2009 par le Ministère de l’écologie. Il est donc probable qu’à mi-parcours actuellement (2022) ou à l’issue de la trajectoire haussière de TGAP d’ici à 2025, aucune structure ne tire le bilan d’une politique de signal-prix qui a coûté des milliards d’euros aux contribuables, sans nécessairement œuvrer à prioriser la prévention.

En termes, de signal-prix pour le contribuable, dans le référentiel national des coûts de l’Ademe de 2017 (données 2014), l’agence notait un faible impact de la hausse de TGAP sur la hausse des coûts des déchets de l’époque. Elle avait calculé que pour « une augmentation moyenne du coût complet des OMR de 16 € par tonne, elle ne représente que 0,8 € par tonne pour le traitement thermique et 1,5 € par tonne pour le stockage ». Dans un document du (feu) Commissariat général au développement durable (CGDD), celui-ci indique que « la répercussion de la totalité de la TGAP dans le prix facturé est incertaine », d’autres facteurs influent sur le prix de traitement (degré de concurrence sur les marchés, normes…) qui est le véritable signal-prix indique le CGDD.

Dans ce document du CGDD, il était indiqué, comme dans le bilan de la réforme de la TGAP 2009 et comme dans le rapport 2022 de la Cour, que la part du recyclage matière et organique avait progressé (de 43 à 48 % entre 2008 et 2012 précisément). Mais le Commissariat indiquait sur la même page qu’il est « délicat » d’attribuer aux effets de la réforme de la TGAP de 2009, les baisses de déchets non dangereux traitées en stockage et les hausses de déchets recyclés. Il expliquait la situation avec ces mots pour le recyclage « Par exemple, on ne peut facilement isoler l’effet de la taxe de celui d’autres politiques menées simultanément comme la promotion du recyclage soutenue par des aides de l’ADEME ». La fin du document s’appuie sur l’avis du comité pour la fiscalité écologique de 2014 qui préconisait que la fiscalité des déchets soit réformée (cela a été fait en partie via la dernière réforme de la TGAP en 2019) en complément d’autres outils (réglementation, incitations financières 8 ). À ce sujet, La Cour rappelle dans son rapport que le couplage de la dernière réforme de la TGAP avec les d’interdictions d’incinération et d’enfouissement des déchets valorisables collectés séparément devrait nous permettre d’améliorer notoirement nos performances de recyclage. Elle s’appuie sur des exemples de voisins européens ayant fait cela (Allemagne, Autriche, Belgique, Pays-Bas). Le comité pour la fiscalité écologique suggérait que l’État maintienne voire renforce les recettes affectées de TGAP vers l’Ademe (fonds déchets à l’époque) pour financer prioritairement la prévention et le recyclage afin de réduire l’enfouissement par 2 entre 2010 et 2025 et atteindre l’objectif de baisse des DMA entre 2010 et 2020 (entre autres). Le 4 pages du CGDD montre que sur la période 2009-2013, les aides de l’Ademe pour la prévention était quasi prioritaires, juste derrière le recyclage. Il semblerait que leur part dans le fonds économie circulaire ait baissée sous le premier quinquennat 2017-2022, et la transparence n’est plus à l’ordre du jour.  L’association Amorce et France Urbaine demandent dans le rapport de la Cour la ré-affectation des recettes de TGAP vers le financement de la politique des déchets dont la prévention.

De futurs objectifs de prévention déjà en péril

La Cour indique que plusieurs objectifs de prévention pourraient ne pas être atteints avec le rythme actuel. En ce qui concerne les objectifs généraux de baisse des déchets ménagers et assimilés (DMA), elle fait remarquer qu’avec la stabilisation des DMA sur la décennie 2010-2020, « la France n’atteindra l’objectif de baisse des DMA qu’elle s’est fixée à l’horizon 2030 » 9. (P9). Pour les objectifs fixés sur le déploiement de la TI qui permet surtout de faire baisser les ordures ménagères, la Cour constate là aussi, que les objectifs fixés dans la loi TECV de 2015 ne seront pas atteints. Il n’y a eu ni 15 millions d’habitants couverts par la TI en 2020, il n’y aura probablement pas non plus 25 millions d’habitants couverts en 2025 sans coup de collier massif (P54).

Pour ce qui est de diminuer la mise en décharge d’ici 2025, la Cour n’est guère plus enthousiaste « Si l’amélioration constatée au cours de la dernière décennie se poursuit dans les prochaines années au même rythme, la part des déchets enfouis restera encore trop élevée, pour atteindre nos objectifs (- 50 % entre 2020 et 2025 » 10 (P104). Elle enchaîne et subodore que l’objectif de réduire les quantités de DMA admis en installation de stockage en 2035 à 10 % des quantités de DMA produits mesurés en masse ne soit pas atteint non plus. C’est une bonne partie des objectifs de prévention de l’article L541-1 du code de l’environnement qui n’atteint pas ses cibles. La Cour ne l’a pas remarqué mais elle aurait pu ajouter le non-respect de l’alinéa 10 dans sa partie suivante « Les soutiens et les aides publiques respectent la hiérarchie des modes de traitement des déchets ». A ce sujet, la Cour cite un rapport de 2020 de la Commission européenne (p88). Pour atteindre 65 % de déchets municipaux recyclés en 2035, selon la Commission, cela nécessiterait pour la France « des investissements estimés à 3,3 Milliards d’€ pour la période 2021-2027, dont environ 1,5 Md€ à la charge des collectivités territoriales, soit le niveau le plus élevé de l’Union européenne en valeur absolue ». Cela est un risque pour le financement futur de la prévention et annoncerait de facto la poursuite probable du non-respect de l’article L541-1 cité ci-dessus. Aussi comme le déclarait l’économiste Matthieu Glachant dans le journal le Monde « subventionner le recyclage revient à décourager la sobriété et la prévention… » (Le Monde, 2022). Aussi, comme évoqué dans un précédent article suivre cette trajectoire dépensière d’investissements pour le recyclage pourrait continuer à renchérir le coût des déchets pour les contribuables (Les décheticiens, 2021). La hausse des investissements liée aux exigences réglementaires accrues pour les collectivités est une des causes des hausses du coût des déchets qui est ressortie plusieurs fois ces 25 dernières années dans différents rapports (d’autres paramètres pourraient contrecarrer cette hausse éventuelle car le contexte ne serait plus le même).

Quant à l’objectif sectoriel de prévention des emballages plastiques fixé par le décret 3R, la Cour prophétise un objectif de baisse de 20 % des mises en marché entre 2018 et 2025 « hors d’atteinte » (P149).

La prévention : la priorité réglementaire, une nécessité réglementaire and so what ?

Une fois de plus, il est écrit (en conclusion) que le meilleur déchet c’est celui qui n’est pas produit. L’institution financière rappelle « En France, la hiérarchie entre prévention, recyclage, valorisation énergétique et enfouissement n’est que partiellement respectée […] La prévention reste un volet insuffisamment pris en compte dans les actions mises en œuvre ».

En conclusion, pour accélérer le passage à une économie circulaire et mieux contribuer à la transition écologique mais aussi pour réduire la hausse des dépenses, la Cour assène que « La prévention, c’est-à-dire la réduction de la production de déchets, en constitue un volet fondamental et doit être véritablement amplifiée ». Et alors ? La plupart des constats faits par la Cour ont été déjà été faits dans de nombreux rapports (les siens ou d’autres). Ils sont tellement nombreux qu’il est difficile de les citer, mais on peut évoquer le dernier grand rapport interministériel d’évaluation de la politique des déchets par les collectivités territoriales en 2014, le dernier référentiel national des coûts de l’Ademe ou encore le rapport de Dominique DRON de 1997. Dans son rapport de 1997 intitulé « Déchets municipaux : coopérer pour prévenir », cette haute fonctionnaire analysait les avantages de la prévention en ces termes « Elle est économiquement rentable pour la collectivité, par réduction de coûts collectifs
importants
 » et « En tout état de cause, seule une réelle politique de prévention permettra d’éviter à la fois les crises sociales et une montée des coûts non maîtrisable. » (P22-23). Des propos qui ont vingt-cinq ans et qui résonnent avec notre époque. Le dernier article des décheticiens (18/09/22) suggère une explication à cette trop faible prise en compte de la prévention, le risque fiscal est de plus en plus fort pour les collectivités qui en feraient trop.

L’avenir nous dira si la France progressera en matière de prévention, si nous tirons des enseignements de cet énième rapport. Assez peu de progrès ont eu lieu depuis une dizaine d’année, c’est le nouveau constat de la Cour. Elle remarque d’ailleurs plusieurs fois que plusieurs de ses recommandations dans ses rapports de 2011 et 2014 n’ont pas été suivies d’effets. A titre d’exemple, elle recommandait la généralisation de la redevance spéciale en 2014, elle a été rendue facultative depuis. En sera-t-il de même des recommandations de ce rapport ? le gaspillage de la matière est aussi celui de la matière grise sollicitée pour tous ces rapports peu suivis d’effets (J-M. CAROIT et A. NAVARRO, 1984).

Sources

Ademe, 2022. Elaborer et conduire avec succès un PLPDMA.
Ademe, 2021. Référentiel national des coûts du service public de gestion des déchets en France métropolitaine. Données 2018.
Ademe, 2018. Référentiel national des coûts du service public de prévention et gestion des déchets. Édition 2017.
Autorité environnementale, 2022. Avis délibéré de l’Autorité environnementale sur le 3 e plan national
de prévention des déchets (PNPD).

CAROIT J-M. & NAVARRO A., 1984. La France du gaspillage. M.A Éditions. 212 pages.
Citeo, 2022. Plus on sait, mieux on fait. Produire, distribuer et consommer pour préserver la planète.
Commissariat général au développement durable, 2016. Pourquoi il faut améliorer la taxe sur l’élimination des déchets.
Cour des comptes, 2022. Contrôle de légalité et contrôle des actes budgétaires en préfecture.
Cour des comptes, 2022. Prévention, collecte et traitement des déchets ménagers : une ambition à concrétiser.
Le Monde, 2022. Les défis de l’économie circulaire.
Les décheticiens, 2022. Bilan de la prévention 2017-2022 : un quinquennat bavard avec peu de résultats.
Les décheticiens, 2022. En 2021, la taxe d’enlèvement des ordures ménagères atteint une place historique au sein des recettes des collectivités. Au détriment de la prévention ?
Les décheticiens, 2021. Teom : vive la croissance !

  1. Notez la confusion dans les termes, la prévention est considérée comme de la gestion des déchets alors que l’article L541-1-1 du code de l’environnement les distingue clairement.[]
  2. PNPD (toujours en attente de publication), PRPGD, PLPDMA.[]
  3. Le décret n° 2015-662 du 10 juin 2015 relatif aux programmes locaux de prévention des déchets ménagers et assimilés ne liste pas les champs sur lesquels le programme doit agir. En revanche, le site ressources de l’Ademe, liste 10 axes d’actions déclinés en 35 sous-thèmes d’actions. Mais ce guide n’a pas été mis à jour de la loi AGEC et climat par exemple.[]
  4. SPPGD[]
  5. Responsabilité élargie du producteur[]
  6. Le rapport sur le prix et la qualité du SPPGD n'informe parfois pas sur les dépenses de prévention. Quelques fois il n'est tout simplement pas publié.[]
  7. Taxe générale sur les activités polluantes[]
  8. Cela rejoint l’une des dernières recommandations de l’autorité environnementale qui propose « d’étudier des évolutions fiscales possibles en faveur de la prévention des déchets » (AE, 2022).[]
  9. Moins 15 % de baisse des DMA entre 2010 et 2030 (article 3 loi AGEC). Le rythme annuel de baisse des DMA a été amoindri par la précédente majorité parlementaire vis-à-vis de la loi TCEV d’août 2015[]
  10. La Cour affirme (p104) que la France atteint l’objectif de baisse de 30 % des déchets non dangereux non inertes enfouis en stockage entre 2010 et 2020 (objectif fixé par la loi TECV de 2015 à l’alinéa 7 du III de l’article 70). Cette affirmation est en contradiction totale avec les données présentées dans le n°217 de « Déchets infos » comme expliqué dans ce précédent article.[]
Nota bene : cet article a été publié à une date qui correspondait peut-être à l’époque à un contexte différent de celui d’aujourd’hui. Les informations qu'il vous propose ne sont peut-être plus à jour. En cas d’erreurs ou d’inexactitudes, merci d’aider à les corriger en me communiquant vos remarques et commentaires.
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