S'inscrire à la lettre d'infos

En 2021, la taxe d'enlèvement des ordures ménagères atteint une place historique au sein des recettes des intercommunalités. Au détriment de la prévention ?

Légende
Rédigé le 18/09/2022 par : MESLARD-HAYOT Hugo
Actualisé le 24/09/2022 par : MESLARD-HAYOT Hugo
Dans un contexte 2021 marqué par des réformes sur la fiscalité des ménages et des entreprises, et par la rémanence de la crise sanitaire, la TEOM, moins médiatique que la taxe foncière, s’est hissée au rang historique de première source de recette de fiscalité directe pour les groupements à fiscalité propre, et au rang de deuxième recette globale. Cette place s’inscrit dans la continuité de décennies de hausses des dépenses liées à différents facteurs, dont celui de la préoccupation croissante pour l’environnement.

Les déchets : premier poste de dépense public et privé pour la protection de l'environnement en France

D’après les dernières données disponibles du service des données et études statistiques (SDES) du Ministère de la transition écologique (MTES), en 2019 les dépenses publiques et privées dédiées et comptabilisées pour la protection de l’environnement 1 étaient de 54,3 milliards d’euros en France (MTES, 2022). Parmi ces dépenses, les déchets représentaient 37,9 % des dépenses avec 20,6 milliards d’euros. En 2019, avec 7 012 milliards, la TEOM prélevée sur les ménages et les entreprises (en moindre partie) représentait donc 34 % des dépenses de protection de l’environnement publiques et privées dédiées aux déchets et 12,9 % des dépenses totales de protection de l’environnement (eaux usées, bruit, biodiversité…) selon les données croisées du SDES et de l’OFGL.

* Hors activités de récupération et transformation des déchets en matières premières de recyclage ; ** Hors maîtrise de l’énergie et production d’énergie à partir de sources renouvelables.
Note : données provisoires. Champ : France.
Source : SDES, compte satellite de l’environnement, 2021. Répartition de la dépense de protection de l’environnement, en 2019 en %

Le SDES explique plus loin « Depuis 2000, la dépense de protection de l’environnement augmente plus vite que le produit intérieur brut (PIB). ». Le SDES enchaîne en donnant ces explications :
« La gestion des déchets est le secteur qui contribue le plus à la hausse de cette dépense du fait de la poursuite des efforts pour améliorer la collecte sélective et la valorisation des déchets, notamment dans le cadre du service public de gestion des déchets ménagers et assimilés : collecte en porte-à-porte séparée des déchets recyclables, extension du réseau des déchetteries, de centres de tri et de compostage des déchets fermentescibles, d’incinérateurs avec récupération d’énergie. La taxe, ou redevance, d’enlèvement des ordures ménagères a ainsi augmenté de près de 5 % en moyenne par an entre 2000 et 2019. » Dans son rapport plus détaillé, le SDES explique que les dépenses du SPGD en prix courants augmentent plus vite que les tonnages de déchets traités. Le SDES explique cette hausse des dépenses ainsi : « environ la moitié de l’augmentation de la dépense en prix courant depuis 2000, rapportée à la masse de déchets, résulterait de l’amélioration de la qualité de la prise en charge (collecte sélective, modification de la répartition entre les modes de traitement et de valorisation), l’autre moitié étant due à la hausse générale des prix » (MTES & SDES, 2022). Dans un rapport de 2022, la Cour des comptes explique les hausses de 2021 en reprenant les mots des collectivités qui invoquent la hausse de TGAP 2 votée lors de la loi de finances pour 2019 (cette hausse court jusqu’en 2025). Cette fiscalité, vient en surcroît des exigences réglementaires croissantes qui sont autant de charges nouvelles à supporter par les intercommunalités (sans forcément que celles-ci soient compensées à l’euro près). Hausse de la TGAP, hausse des exigences réglementaires, inflation semblent entraîner inéluctablement une hausse de fiscalité.

A noter, que sur les 54,3 milliard les dépenses pour l’environnement, celles d’investissement représentent 27 % du total (centre de tri, centre de compostage, incinérateurs…) contre 73 % pour celles de fonctionnement (dépenses liées au personnel par exemple). Les déchets représentent le 2e poste de dépenses d’investissement derrière les eaux usées. Pour le SDES, les dépenses de fonctionnement en hausse pour les déchets s’expliquent par l’augmentation de la population et le durcissement de la législation. Cette législation se durcit sous l’impulsion de l’Etat, pendant que ce même État demande régulièrement aux collectivités de contenir leurs dépenses (Gazette des communes, 2022), la quadrature du cercle.

Sur l’ensemble des dépenses de protection de l’environnement, les entreprises sont les premières à financer les dépenses de protection de l’environnement devant les administrations publiques puis les ménages en 2019. Pour les déchets, les SDES indique que le financement des dépenses provient majoritairement des entreprises « Le financement de l’ensemble des dépenses de gestion des déchets est assuré à 55 % par les entreprises et à 30 % par les ménages. » (le reste vient d’autres administrations publiques : Etat, agences telles que l’Ademe…). Sur les seules dépenses de fonctionnement (hors investissement) pour les déchets, les entreprises représentent 53 % de la dépense, notamment dues à la collecte et au traitement de déchets par des prestataires spécialisés, et au paiement de la REOM/TEOM pour les déchets assimilés aux déchets ménagers. Les ménages sont le deuxième financeur toujours, devant les administrations publiques. Ce classement est similaire au classement pour les dépenses de fonctionnement pour l’environnement mais différent de l’ensemble des dépenses globales où les ménages sont le 3e financeur (investissement et fonctionnement, cf. graphique ci-dessous).

P = données provisoires.
Note de lecture : en 2019, 41,6 % de la dépense de protection de l’environnement est financée par les entreprises. Champ : France.
Source : SDES, compte satellite de l’environnement, 2021. Évolution de la part de la contribution financière des acteurs dans la dépense de protection de l’environnement en %

Ces coûts liés aux déchets sont aussi à mettre en regard de l’histoire de la protection de l’environnement en France, où la lutte contre les nuisances (pollutions de l’eau, l’air, pollutions liées aux déchets…) a fait partie des politiques publiques environnementales les plus précoces et importantes après la seconde guerre mondiale (Frioux & Lemire, 2012). Ils sont à mettre en regard des préoccupations croissantes des citoyens pour l’environnement, et notamment les déchets. Ajoutons enfin, que la TEOM sera en 2026 un impôt centenaire, les déchets bénéficient d’une fiscalité historique ancienne qui participe encore aujourd’hui fortement aux dépenses des collectivités.

La Teom prend une place historique dans la fiscalité locale en 2021

En juillet 2022, l’observatoire des finances et de la gestion publique locales a publié son rapport annuel sur les finances des collectivités locales. Ce rapport « dresse un état des lieux des finances locales. ». Son objectif est de fournir au plus tôt les résultats de l’exercice 2021 selon le rapporteur, ils ne sont d’ailleurs pas tout à fait définitifs précise le document. La Cour des comptes a publié deux fascicules sur les collectivités locales ce même mois de juillet 2022. La Cour des comptes note « une situation très favorable des finances des collectivités territoriales en 2021 », (post-covid) et ajoute, plus loin, cette « embellie » a bénéficié « à des degrés divers, à toutes les catégories de collectivités ».

Ainsi, en 2021, parmi les impôts directs locaux, la TEOM est devenue la 1e recette fiscale des groupements à fiscalité propre (GFP) avec 6 373 milliards de recettes 3. En ajoutant les syndicats (556 millions) et les communes dont la Ville de Paris au statut particulier (503 millions), les recettes atteignent 7 432 Milliards d’euros pour la TEOM 4. Cette première place pour les GFP a été rendue possible suite à la baisse de deux impôts directs locaux. D’abord, la baisse la plus médiatique, la quasi disparition de la taxe d’habitation sur les résidences principales pour les ménages en 2021. Dans le même temps, parmi la baisse des « impôts économiques », la contribution foncière des entreprises (CFE) a chuté. La loi de finances pour 2021 a acté une diminution de 50 % des valeurs locatives des établissements industriels, ce qui explique cette baisse de CFE (Cour des comptes, 2022). Un rapport d’information réalisé pour l’Assemblée Nationale en 2003, mentionnait que la TEOM était devenue le 4e impôt local, sans préciser s’il comptabilisait les recettes fiscales directes et/ou indirectes (AN, 2003). La TEOM n’a probablement jamais été aussi haute dans les recettes des GFP.

En 2021 toujours, parmi les impôts locaux directs des GFP 5, la TEOM a représenté 28,5 % des recettes fiscales des GFP. La CFE arrive en seconde position avec 28,3 %. La cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) arrive en 3e position avec 23 %. Cette dernière devrait être supprimée et compensée comme l’ont annoncé des Ministres comme Mme CAYEUX et M. LE MAIRE (Les Echos, 2022 ; Mediapart, 2022) et comme la Constitution l’exige. A eux trois, ces impôts directs représentent donc près de 80 % des recettes fiscales directes pour les GFP.

Entre 2020 et 2021, seuls trois impôts directs étaient en croissance pour les GFP, et la TEOM est l’impôt avec la plus forte croissance parmi ceux-là avec 6,6 % de hausse 6 contre 0,6 % de hausse pour l’ensemble des impôts et taxes des GFP. Cette évolution s’inscrit dans un contexte de hausse des impôts et taxes pour l’ensemble des collectivités locales (communes, syndicats, départements, Régions, collectivité territoriale unique en plus des GFP). Cette hausse fut de 4,1 % entre 2020 et 2021. Selon les chiffres du service des Données et études statistiques du Ministère de la transition écologique, cette hausse de recettes de TEOM de 4,1 % (syndicats, communes et GFP regroupés, contre 6,6 % pour les GFP seuls pour rappel) est sensiblement plus faible que celle sur les deux décennies précédentes où celle-ci était de 5 % en moyenne pour la taxe et la redevance (MTES, 2022)[2]. Cette hausse de TEOM peut trouver une explication également dans la révision des valeurs locatives cadastrales, elles ont été revalorisées de 3,4 % en 2022 (La Dépêche, 2022 ; le Canard Enchaîné, 2022) 7.

Lors de l’année 2020, avec des recettes fiscales neuf fois plus élevées pour la taxe d’habitation, et 1,3 milliards plus élevées pour la CFE, la TEOM qui culminait alors à 5 979 milliards d’euros pour les GPF représentait 20 % des recettes fiscales des GPF (toujours pour les impôts directs locaux). C’était également le cas en 2017 au moment de l’élection d’Emmanuel Macron. Entre 2020 et 2021, son poids dans les recettes fiscales directes a donc pris une hausse de 8 points de pourcentage.

En élargissant la palette des recettes et en prenant en compte l’ensemble des impôts et taxes des GFP (impôts directs et indirects tels que la fraction de TVA, la DMTO « frais de notaire », la TICPE, le versement mobilité, etc) le poids de la TEOM dans les recettes fiscales des GFP s’amoindrit. Il perd presque dix points de pourcentage et tombe à 18,8 % des recettes fiscales globales des GPF. Aussi en élargissant ce champ des recettes fiscales directes aux recettes fiscales indirectes, la TEOM perd sa première place dans les recettes fiscales au profit de la fraction de TVA 8 qui atteint 7 425 milliards d’euros en 2021. Cette fraction de TVA, venue en compensation de la quasi disparition des recettes sur la taxe d’habitation, est devenue « la première ressource de nature fiscale des collectivités locales » (communes, départements…) dont les GFP en 2021.

La TEOM 7e recette fiscale parmi toutes les recettes de toutes les collectivités

Parmi les recettes des GFP, les recettes de fonctionnement écrasent le reste. A titre d’exemple, sur les 53,95 milliards de recettes de fonctionnement et d’investissement en 2021, celles de fonctionnement représentent 88,9 % des recettes. Au sein de ces recettes de fonctionnement, en 2021, les impôts et taxes des GFP (directs et indirects) représentent 49,7 % de leurs recettes de fonctionnement. Les concours de l’Etat (dont fait partie la dotation globale de fonctionnement, DGF) représentaient 20 % des recettes de fonctionnement des GFP en 2021. Ces concours sont au plus haut depuis 2014 selon l’OFGL. Les ventes de biens et services (tels que le service d’assainissement et d’eau potable à titre d’exemple) aussi appelées « redevances et recettes tarifaires » dans le jargon fiscal représentaient 19,9 % des recettes de fonctionnement des GFP en 2021. Ce dernier résultat est proche du constat de la Cour des comptes énoncé ainsi dans son rapport 2022 : « Les recettes tarifaires et domaniales représentent environ 10 % des produits de fonctionnement des communes et 20 % de celles de leurs groupements. ». Le reste des recettes de fonctionnement des GFP est marginal.

La répartition des recettes de fonctionnement des GFP depuis 2014

Toutes ces données confirment un poids grandissant de la TEOM dans la fiscalité locale et plus particulièrement dans la fiscalité des groupements à fiscalité propre dont les membres (communauté de communes, communauté d’agglomération, communauté urbaine, métropole) détiennent la compétence déchets dans l’écrasante partie des cas.

Un impôt freinant et inefficace pour la prévention ?

La teom classique (non incitative), nous l’avons vu, fait désormais partie des toutes premières recettes des intercommunalités ayant la compétence déchets. Cela est historique et dangereux pour la prévention 9, à l’heure où les concours de l’Etat qui viennent compenser les pertes de fiscalité sont eux aussi à un niveau historiquement haut dans les recettes des groupements à fiscalité propre. Localement, des élus ont déjà déclaré leurs inquiétudes sur cette perte d’autonomie fiscale et leur dépendance vis-à-vis des subsides de l’État, et d’autres s’inquiètent sur le maintien des compensations dans le temps (France info, 2017). D’ailleurs, d’après les données de l’OFGL, la « fameuse » DGF baisse en valeur pour l’ensemble des collectivités locales depuis 2017, ce qui n’empêche pas l’accroissement de la dépendance des recettes des GFP vis-à-vis de l’État, notamment via la compensation de pertes de recettes via de la fiscalité transférée (ex. : fraction de TVA).

Dans ce contexte de dépendance accrue et d’incertitudes sur le maintien des recettes de l’État dans le temps, il est difficile d’envisager qu’une intercommunalité irait faire plus de prévention. Alors que la TEOM fait partie de ses premières recettes fiscales, faire plus de prévention reviendrait à probablement baisser sinon maintenir la production de déchets global du territoire à l’état actuel 10 (malgré les réglementations enjoignant à baisser notre production). Ainsi, pour des élus, il peut être difficile alors d’expliquer aux contribuables que malgré les baisses de déchets produits, la fiscalité ne diminuera pas. Certains ménages se plaignent déjà régulièrement sur le tri avec une phrase connue du milieu des déchets ménagers : « plus je trie plus je paye », les articles de presse ne manquent pas de relater ces propos (L’Alsace, 2020). S’il y a un risque de contestation fiscale sur le tri pour recyclage, alors il pourrait être plus fort encore pour la prévention si celle-ci fait l’objet de plus en plus d’actions de la part des citoyens-contribuables. Comment dès lors faire comprendre aux contribuables que malgré les baisses de déchets la fiscalité ne diminuera pas ? faire de la prévention plus fortement s’avère être un risque politique pour les élus, notamment fiscal, si l’on considère que plus on évite les déchets plus les attentes des contribuables vont être fortes pour voir baisser la fiscalité en « récompense » de leurs « efforts ». 11. Faire trop de prévention, c’est le risque de scier la grosse branche fiscale sur laquelle l’intercommunalité est assise.

Dans un rapport de 2015 sur le projet de loi finances, la rapporteure Valérie RABAULT (députée socialiste), indique que « La notion d’impôt à finalité écologique est délicate à cerner. » Mais un tableau plus loin classe la TEOM comme le 4e impôt à finalité écologique en France en termes de « rendement » (cf. ci-dessous) parmi l’ensemble des impôts prélevés par l’État et les collectivités. La finalité écologique de la TEOM peut être interrogée puisque, prise isolément, elle n’a pas permis de faire baisser les DMA depuis près de dix ans, et la quantité de déchets a doublé en 40 ans selon l’Ademe. Alors que la prévention à la source engendre généralement les meilleurs effets environnementaux que d’autres traitements. Qui plus est les collectivités ayant pris le chemin de la tarification incitative sont minoritaires (et encore plus pour celles l’ayant étendu aux emballages et papiers), ce qui n’incite pas les contribuables à agir sur leur production de déchets au titre d’une hypothétique « carotte » fiscale. Dans son avis récent sur le 3e plan national de prévention des déchets, l'autorité environnementale recommande "d'étudier des évolutions fiscales possibles en faveur de la prévention des déchets et de développer des mesures en ce sens." (AE, 2022).

Tableau issu du rapport d’information parlementaire sur le projet de loi de finances pour 2016 décrivant les rendements de 2012 à 2016 des impôts à finalité écologique
Source : tableau issu du rapport d’information parlementaire sur le projet de loi de finances pour 2016

Pourtant finalité écologique il y a eu dans un certain sens puisque la croissance des recettes de Teom depuis les années 1970 (et la TGAP depuis 2000) a concouru en partie à une amélioration de la gestion des déchets en mettant fin à la mise en décharge non contrôlée de millions de tonnes de déchets et a permis aussi l’essor du recyclage via les collectes séparées. Cela a pu diminuer certains impacts environnementaux des déchets en France mais sans financer le mode de traitement supposément le plus vertueux (sous conditions), la prévention. En poursuivant cette réflexion, on peut s’interroger en questionnant la finalité écologique de cet impôt à l’heure de l’urgence écologique.

Toutes ces dépenses ont permis de diminuer certaines émissions polluantes du secteur comme le montre le graphique ci-dessous, même si certains polluants émergents tels que les microplastiques, les « polluants éternels » sont encore mal pris en compte par exemple.

Aussi, les émissions de gaz à effet de serre du secteur des déchets prennent aujourd’hui une moindre part dans les émissions françaises, grâce à la baisse de l’enfouissement notamment et à la valorisation du biogaz.

Enfin, autre élément dans la balance, le volet social et redistributif de la TEOM vis-à-vis de la REOM par exemple. Gérard BERTOLINI, ancien économiste retraité, rappelle ceci, avec cet impôt « les riches paient pour les pauvres ».

A l’heure où le pouvoir d’achat est en débat, à l’aube d’une loi de finances pour 2023, les coûts fiscaux et non fiscaux historiques liés aux déchets peuvent interroger. S’il existe un bouclier tarifaire, il n’y a pas de bouclier circulaire pour contrer les hausses de coûts des déchets. Ils peuvent nous interroger sur le rôle à prendre et la capacité qu’a la prévention pour diminuer ou maîtriser les dépenses, en plus des enjeux environnementaux et sanitaires qu’elle peut relever.

Aller (encore) plus loin :

Les décheticiens, 2021. (1/2) Reom, teom, teom, teom, reom, teom, teom, teom, reom teom teom teom.
Les décheticiens (2/2). Teom : vive la croissance !

Sources :

Ademe, 2021. Mémo REP 2021. Données 2020.
Assemblée Nationale, 2003. Rapport d’information sur la gestion des déchets ménagers sur le territoire.
Assemblée Nationale, 2015. Rapport fait sur le projet de loi de finances pour 2016.
Autorité environnementale, 2022. Avis délibéré de l'autorité environnementale sur le 3e plan national de prévention des déchets (PNPD).
Bertolini, 1988. Tarification du service d’enlèvement des ordures ménagères. Diagnostic et propositions.
Cour des comptes, 2022. Les finances publiques locales 2022. Fascicule 1.
DGCL, 2022. Rapport de l’observatoire des finances et de la gestion publique locales. 255 p.
France info, 2017. Expliquez-nous… A quoi sert la taxe d’habitation et comment sa disparition serait compensée.
Frioux S. & Lemire V., 2012. Pour une histoire politique de l’environnement au 20e siècle.
L’Alsace, 2020. « Plus je trie, plus je paye ».
La Dépêche, 2022. Taxe foncière : Pourquoi est-elle si élevée cette année ?
Le Canard Enchaîné n°5314, 2022. Un impôt financièrement en hausse.
Les Echos, 2022. Budget 2023 : le gouvernement s’emploie à rassurer les collectivités locales.
La gazette des communes, 2022. PLF 2023 : le point sur la négociation avec les collectivités.
Mediapart, 2022. Budget 2023 : l’exécutif s’embourbe dans ses dogmes.
MTES & SDES, 2022. Datalab. Bilan environnemental de la France. Edition 2021.
MTES, 2022. Dépenses de protection de l’environnement - Synthèse des connaissance en 2021

  1. les activités de récupération et de transformation des déchets en matières premières de recyclage ne sont pas comptées par exemple, mais le nettoyage des rues oui[]
  2. Taxe Générale sur les Activités Polluantes[]
  3. Ces recettes n’intègrent pas les recettes liées au recours au budget général pour équilibrer le budget annexe déchets a précisé l’OFGL par mail. Pour l’anecdote, ce montant est proche des recettes de TEOM… en francs en 1986 : 6,73 milliards (Bertolini, 1988).[]
  4. La ville de Paris représente 99 % des recettes de TEOM des communes en 2021 contre 78 % en 2020 d’après les informations de l’OFGL.[]
  5. dont le montant était de 22 332 milliards d’euros, l’écart de recettes entre 2020 et 2021 a été compensé par différents mécanismes fiscaux selon le document[]
  6. Contre 4,1 % si l’on prend en compte les syndicats et les communes (ville de Paris à 99 % en 2021).[]
  7. outre l'assiette de la taxe réévaluée, l'autre possibilité pour modifier le montant de la TEOM est la hausse des taux votées par les collectivités[]
  8. Celle-ci vient compenser les pertes de recettes fiscales liées à la disparition de la taxe d’habitation pour les résidences principales des ménages.[]
  9. avis personnel issu des données de cet article[]
  10. pour contrer la corrélation démographie=déchets et croissance économique=déchets[]
  11. Ce paragraphe, contrairement au reste de l’article, est un avis personnel de l’auteur qui est moins étayé. Il relève plus du sentiment et de l’expérience personnels que de données factuelles[]
Nota bene : cet article a été publié à une date qui correspondait peut-être à l’époque à un contexte différent de celui d’aujourd’hui. Les informations qu'il vous propose ne sont peut-être plus à jour. En cas d’erreurs ou d’inexactitudes, merci d’aider à les corriger en me communiquant vos remarques et commentaires.
Vous avez apprécié l'article ?
Les 
commentaires

Laisser un commentaire

Votre adresse e-mail ne sera pas publiée. Les champs obligatoires sont indiqués avec *

Restez informée/informé
Abonnez-vous afin de recevoir votre lettre d'infos.
Copyright 2020 © | Mentions légales | Contact
crossmenu