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Bilan de la prévention 2017-2022 : la politique de financement continue de mettre l'Etat hors-la-loi.

La politique quinquennale 2017-2022 n’aura pas inversée le cours de l’histoire. Le financement français de la politique nationale de prévention et gestion des déchets continue de privilégier des modes de traitement secondaires. Le financement du recyclage a écrasé les autres modes de traitement.

Les fonds et politiques se succèdent dans la négligence de la prévention

La politique nationale d’aides et de soutiens pour atteindre les objectifs législatifs liés aux déchets a commencé avec le fonds de modernisation de la gestion des déchets (FMGD). Ce fonds a été créé en 1993 suite à la seconde grande loi déchets post-1945 de 1992, il était alimenté par la taxe sur la mise en décharge instituée par cette loi (MEDDE, 2013). Ce premier fonds poursuivait notamment l’objectif de réduire la mise en décharge, à ce titre il finança la recherche et le développement et également des équipements telles que les déchèteries, les plateformes de compostage centralisées… le détail est indiqué dans le tableau ci-dessous :

Ce fonds a pris fin au crépuscule de la décennie 1990, probablement en 1997 1. Bien que faisant partie des objectifs de la loi de 1992, aucun investissement en faveur de la prévention apparaît sur ce tableau.

Il ne semble pas y avoir d’autres fonds avant le retour d’un fonds intitulé « fonds déchets » créé en 2009 suite au grenelle de l’environnement créé durant le mandat de Nicolas SARKOZY (cf. plus loin). Ce fonds a fait l’objet d’un bilan final en 2013. Ce bilan révèle une constante, les investissements financent d’abord le tri pour recyclage, le graphique suivant en atteste :

Source : Ademe & CGDD, 2013.

Cette phrase suit le tableau ci-dessus : « Cette analyse globale met en évidence l’adéquation entre la stratégie de soutiens mise en œuvre par l’ADEME en 2009 et 2011 et la hiérarchie des priorités de la politique « déchets » issue de la directive cadre sur les déchets : priorité à la prévention, puis
au recyclage matière et organique 
(p35) ». Ce constat est à relativiser, par exemple l’inclusion de la tarification incitative au sein de la prévention est à nuancer. Seule l’année 2009 paraît respecter la hiérarchie des modes de traitement. Néanmoins, la hausse des soutiens pour la prévention à sûrement participer à l’atteinte de l’objectif de baisse des OMA 2 de 7 % entre 2008 et 2013 fixé par la loi grenelle.

En 2015, l’actuel fonds économie circulaire a pris le relais du fonds déchets, il est encore en vigueur. La page de l’Ademe dédiée à ce fonds indique qu’il vise à faire respecter les objectifs législatifs notamment et à préserver les ressources. Ce fonds est le deuxième plus gros fonds de l’Ademe derrière le fonds chaleur qui complète le fonds circulaire pour la méthanisation et les réseaux de chaleur issus de l’incinération selon l’Ademe sur la page du fonds. Le fonds économie circulaire est plus important qu’auparavant, notamment grâce aux rallonges financières du plan France relance. Malgré cela l’utilisation de ce fonds manque certaines cibles comme la baisse de 10 % des déchets ménagers et assimilés entre 2010 et 2020, ou encore la baisse de 30 % de la mise en décharge des déchets non dangereux entre ces mêmes dates. Ce fonds et les financements publics 2017-2022 ne respectent toujours pas un principe charnière de la politique des déchets, à savoir la priorisation des aides et soutiens publics en fonction de la hiérarchie des modes de traitement des déchets 3 comme c’est écrit à l’article L541-1 du code de l’environnement :

« Les soutiens et les aides publiques respectent la hiérarchie des modes de traitement des déchets définie au II »

Article L541-1 10° du code de l'environnement

Selon l'association Zero Waste France, « en 2018, moins de 1% des 135 millions d’euros attribués par l’ADEME à l’économie circulaire ont été consacrés à des initiatives de réduction des déchets. » (Zero Waste France, 2022).

Le fonds économie circulaire, fait de fonds publics, manque de transparence. Il fut un temps où le gouvernement devait à minima remettre un rapport au parlement sur le fonctionnement et les conditions d’utilisation de la taxe sur le stockage finançant le FMGD. C’était dicté par l’article 62 de la loi Barnier de 1995, mais l’ordonnance du 18 septembre 2000 a abrogé cet article (et bien d’autres). Un retour du contrôle de ce fonds et de la transparence de celui-ci pour chaque citoyen ne semble pas à l’ordre du jour.

Le plan "France relance" l'hégémonie du recyclage

Le plan « France relance » lancé en septembre 2020 par le gouvernement vise à relancer l’économie suite à la pandémie. Et il vise à « construire la France de demain ». Ainsi, 100 milliards d’euros seront mis en œuvre pour réaliser les objectifs (une partie a déjà été engagée). Un des objectifs est « l’écologie et la décarbonation de l’économie ». 30 milliards d’euros ont été engagés pour la « transition verte » sur 2021 et 2022 dans le cadre du plan et l’Ademe s’est vu attribuer une enveloppe de 2 milliards (Ademe magazine n°148). Il est écrit dans le magazine n°148 que l’Ademe a dans ses priorités le financement de « la réduction des déchets ». Cela est doublement faux, comme l’a écrit ZW France ci-dessus et la relance engagée par le plan va majoritairement au recyclage.

Diagramme circulaire des 30 milliards de dépense liés à la transition écologique dans le plan France relance (Source : MTE, 2021)

Le plan France relance doit abonder le fonds économie circulaire de 500 millions (actu environnement, 2020). Le gouvernement classe ces financements en deux grandes catégories (MTE, 2021) ainsi une catégorie vise à « Moderniser les centres de tri et de recyclage et valoriser les déchets » avec :

  • 100 millions pour le soutien à l’investissement pour faciliter le tri à la source, la collecte et la valorisation des biodéchets ;
  • 84 millions pour le tri sur l’espace public et la modernisation des centres de tri ;
  • 80 millions pour le soutien aux installations de production d’énergie à partir de combustible solide de récupération (CSR) ;
  • 10 millions pour le soutien à l’acquisition de banaliseurs ou appareils de prétraitement par désinfection pour améliorer la gestion des déchets d’activités de soin à risques infectieux (DASRI), en particulier par les établissements de santé.

La seconde catégorie des soutiens vise le recyclage et le réemploi avec :

  • 140 millions pour les investissements liés à l’incorporation de matières plastiques recyclées ;
  • 40 millions d’euros pour le soutien au réemploi et aux activités de réduction/substitution des plastiques à usage unique ;
  • 21 millions pour le soutien à la filière de la réparation et du réemploi (ressourceries, ESS) ;
  • 16 millions d’euros pour soutenir la filière de recyclage des plastiques « pour faire face à la chute de la demande et des prix » ;
  • 4 millions pour le plan d’accompagnement à la filière plastique pour mener à bien la transition ;
  • 5 millions pour accompagner la filière REP avec une aide à la traçabilité dans le bâtiment pour accélérer le réemploi et la valorisation des déchets du BTP ;

Deux autres mesures qui n’appartiennent pas à la thématique « économie circulaire » participent quand même au pilier écologie :

  • 35 millions à la « Transition écologique et rénovation énergétique des TPE/PME ». Ce fonds sera fléché vers les PME pour des actions d’écoconception de biens et services.
  • 50 millions pour soutenir la recherche et le développement du recyclage chimique des plastiques. Cette mesure s’inscrit dans le cadre du 4e programme d’investissements d’avenir (PIA4). Cela semblerait donc à retrancher des 370 millions dédiés au nouveau programme d’investissement d’avenir (PIA) annoncé en septembre 2021 (cf. plus loin).

Le plan « France relance » est massivement orienté vers le tri pour recyclage (des plastiques surtout) et vers la valorisation énergétique, loin devant la prévention.

Les programmes d’investissement d’avenir (PIA), bis repetita

Les PIA sont à destination des entreprises, ils ont pour objectifs « le financement de l’innovation dans le cadre de la transition écologique et énergétique, la création d’emplois, le développement d’activités économiques, […] la compétitivité et le bénéfice environnemental » écrit l’Ademe dans son bilan thématique 2021 sur l’économie circulaire. Le PIA est « le principal dispositif sectoriel en matière de budget concernant le financement de l’innovation dans la thématique de l’économie circulaire en France » selon l’Ademe. Sous la présidence d’Emmanuel MACRON, deux appels à projets et deux concours d’innovation ont été consacrés à « l’économie circulaire », « l’industrie » et « la valorisation des déchets » (Ademe 2021). Entre 2011 et 2021, un seul appel à projet des PIA fut consacré exclusivement à la prévention des déchets, en 2016. L’Ademe l’indique dans son bilan, la valorisation matière après tri et collecte (surtout les plastiques et métaux) ainsi que la valorisation énergétique sont les deux domaines les plus financés, accompagnés depuis plus de dix ans. La prévention est déclarée émergente pour les appels à projets avec des thématiques ciblées comme l’écoconception, l’économie de la fonctionnalité, le gaspillage alimentaire… Les TPE/PME sont les principales bénéficiaires, elles sont situées principalement en Île de France et en Auvergne-Rhône-Alpes. 

Les projets aidés sur la période 2017-2021, représentaient 16,247 millions d’euros pour le recyclage, dont 7,5 millions pour Carbios pour le recyclage par dépolymérisation enzymatique. Aussi, un projet concernant le tri par triboélectricité de plastique a été financé à hauteur de 2,2 millions d’euros. Le plastique a été au cœur des attentions, et le sera toujours notamment suite à la fermeture des frontières chinoises pour l’accueil de certains déchets en 2018 (notamment plastique).
La seconde thématique la plus financée, la valorisation des biodéchets après collecte avec 8,3 millions de financements. Enfin, arrive la prévention avec 1,82 millions d’euros, puis l’optimisation logistique du transport de déchets avec 0,4 millions.

La dernière annonce gouvernementale sur la stratégie d’accélération vers l’économie circulaire en septembre 2021 va accentuer la domination des financements vers le recyclage. Les Ministres B.POMPILI et A.PANNIER-RUNNACHER ont précisé qu’une enveloppe de 370 millions d’euros sera consacrée à l’économie circulaire entre 2021 et 2027 au titre du programme d’investissement d’avenir 4 notamment (Ministère de la transition écologique, 2021). Cette annonce vise à soutenir « toutes les étapes de la chaîne de valeur du recyclage», rien n’ira pour la prévention (actu environnement, 2021). La Ministre de l’écologie a déclaré lors de la présentation « je crois qu’on a une fenêtre de tir pour changer de modèle ». Pourtant rien ne change profondément, le recyclage domine la politique française des déchets depuis plusieurs décennies et la prévention reste à la marge.

Photographie avec la Ministre Barbara POMPILI lors de l'annonce du PIA 4 le 13 septembre 2021

Bien que celui-ci n’entre pas les PIA, le nouveau programme de financement public « France 2030 » présenté en octobre 2021 applique la même recette. Un premier appel à projets de 300 millions d’euros a été lancé en janvier 2022 pour le recyclage (chimique) des plastiques (MTE, 2022) 4

Jusqu’ici la hausse de la TGAP a servi davantage le recyclage que la prévention

Les soutiens publics directs se sont accompagnés de soutiens indirects via la hausse programmée de la TGAP pour l’incinération et l’enfouissement visant à rendre le recyclage plus intéressant économiquement. Dans le bilan de 2011 sur la réforme de la TGAP en loi de finances 2009, rien ne permettait de démontrer que la hausse de l’époque de la TGAP incitait à financer davantage la prévention que le recyclage (MEDDTL, 2011). Dans le bilan de 2013 précité de l’Ademe et du CGDD, en annexe (P65), un comparatif des taxes sur l’élimination par stockage en Europe met en évidence ceci « On observe une corrélation linéaire entre le coût total de la mise en décharge et le pourcentage des déchets ménagers recyclés ou compostés dans les Etats-membres » (Ademe & CGDD, 2013). Une autre affirmation est qu’il existe un lien entre la hausse de la taxe et la baisse de l’enfouissement, sans forcément qu’il soit le seul facteur l’expliquant. Des mesures réglementaires d’interdiction participent à cette baisse du stockage aussi. Pour l’incinération, un lien (sans corrélation) est fait entre la hausse de la taxe pour celle-ci et la hausse des gisements (matières et organiques) recyclés. Comme dans le premier bilan dressé en 2011 sur la réforme de la TGAP, il va falloir attendre quelques années pour voir quelles sont les effets de la hausse de la TGAP depuis 2019, quand bien même cette réforme fiscale (contrairement à celle de 2009) ne s’accompagne pas de soutiens dirigés vers la prévention (taxes affectées en totalité à l’Ademe à l’époque).

Cette réforme de la TGAP s’accompagne d’une modification des taux de TVA inscrits dans l’article 190 de la loi de finances pour 2019 (applicable depuis le 1er janvier 2021 pour la TVA). Le nouveau taux réduit de 5,5 % applicable pour les prestations de collecte séparée et valorisation matière des DMA (pour faire court), vise à compenser en partie les surcoûts liés à la hausse de la TGAP pour l’enfouissement et l’incinération (Amorce, 2021). Aucune distinction de taux de TVA n’existe entre le recyclage et la prévention, deux modes de traitement pourtant différents. Il n’y a donc pas d’incitation fiscale plus forte qui ait été clairement donné à la prévention vis-à-vis du recyclage. Pourtant d’un point de vue climatique, la prévention permet davantage de lutter contre le changement climatique que le recyclage (Ballinger A. & Hogg D., 2015) 5.

Quelle suite lors du prochain quinquennat ?

La politique du quinquennat 2017-2022 est allée dans le sens des engagements du candidat Emmanuel MACRON, notamment sur le plastique. Le candidat visait « 100% de plastique recyclé sur tout le territoire » d'ici 2025 (Lui Président, 2022). Un engagement transformé en « tendre vers 100 % de plastique recyclé d’ici 2025 » dans l’article 5 de la loi AGEC.  Dans le rapport sur la stratégie 3R, le taux de recyclage des emballages plastiques est de 27 % en 2018 en France, c’est deux points supérieurs à la moyenne européenne. Bien qu’il soit probablement le plus ambitieux du monde en la matière 6, atteindre cet objectif en 2025 semble inatteignable car selon ce rapport « Au niveau français, […] le recyclage des emballages plastiques a progressé de 4,2 % par an entre 2016 et 2018, contre 2,9 % par an sur les 12 dernières années. » Mathématiquement, à ce rythme, bien qu’uniquement chiffré pour l’emballage, la progression pour 100 % d’emballages recyclés (et non tous les plastiques) apparaît impossible.

Cette politique va également dans le sens d’un meilleur respect de la hiérarchie des modes de traitement, au sens où le recyclage a été plus financé que l’incinération et élimination. Cette politique a aussi cours à l’échelle européenne (EGUEZ A., 2021), mais l’une comme l’autre ne privilégient toujours pas le mode de traitement prioritaire, la prévention. Elles perpétuent le non-respect de la loi qui doit rendre prioritaire la prévention comme mode de traitement. Cela devrait être en théorie le cas depuis la directive cadre européenne de novembre 2008. Comme expliqué précédemment dans cet article, ces échelons (national et européen) s’additionnent aux structures telles que les collectivités locales (peut-être les Régions, les fonds ne sont pas transparents), et les éco-organismes qui financent en minorité la prévention. Aucune puissance publique, ni aucun éco-organisme ne finance en priorité la prévention.

Comme le résume le professeur d’économie à Mines Paristech Matthieu GLACHANT, en évoquant les effets pervers de l’économie circulaire, « [...] subventionner le recyclage revient à décourager la sobriété et la prévention… » (Le Monde, 2022). La prévention est empêchée par le recyclage, pourtant les financements putatifs ne manquent pas pour le réemploi, le compostage, le vrac… Le rapport sur la stratégie 3R va dans ce sens en indiquant que les ordres de grandeur pour les investissements liés au recyclage (bien que présentant des limites) sont des montants de l’ordre de 950 millions d’euros jusqu’à 1,6 milliards d’euros d’ici 2025, « ils sont pour une part conséquente déjà engagés ». Pour le réemploi, l’ordre de grandeur chiffré est de 1 à 2,3 milliards d’euros d’ici 2025 7, « ils n’ont pour l’essentiel pas encore été engagés ». Aussi, les dépenses de fonctionnement en faveur du recyclage dépassent probablement allégrement celles à destination de la prévention alors qu’elles nécessitent de la sensibilisation, de la communication pour faire changer les comportements sur le compostage, l’achat vrac, la consigne...

Avec ou sans un nouveau locataire à l’Élysée, la politique déchets du prochain quinquennat pourrait amener à un rééquilibrage en faveur de la prévention (sans toutefois être priorisée via les aides publiques) grâce au transfert de tout ou partie du fonds économie circulaire Ademe vers les Régions (loi 3DS). Mais aussi avec l’arrivée du tri à la source des biodéchets, la montée en puissance des fonds réemploi, réparation, etc. Une pression citoyenne accrue sur les préoccupations environnementales européennes, nationales, locales pourrait jouer un rôle également. Les nouvelles politiques européenne et française rudologiques restent des facteurs majeurs de changement que certains attendent de pied ferme.

Sources :
Actu environnement, 2020. Plan de relance : 500 millions d’euros alloués au fonds économie circulaire de l’Ademe.
Actu environnement, 2021. L’État consacrera 600 millions d’euros au recyclage.
Ademe, 2021. Bilan thématique économie circulaire programme d’investissement d’avenir.
Ademe & Commissariat général au développement durable, 2013. Gestion des déchets : bilans 2009-2012 de la TGAP et des soutiens de l’ADEME.
Ademe magazine 148, 2021. Construire la résilience.
Amorce, 2021. Les 45 questions / réponses relatives à l’application de la TVA à 5,5% dans le domaine des déchets.
Ballinger A. & HOGG D., 2015. Launch of the report : « the potential contribution of waste management to a low carbon economy »
Credoc, 1998. Aide de l’ademe en matière de déchets ménagers et assimilés.
D’Addato, Bonoli & Magrini, 2020. Municipal solid waste prevention : A review of market-based instruments in six European Union countries.
Eguez A., 2021. Compliance with the EU waste hierarchy: A matter of stringency, enforcement, and time.
France info, 2022. Les États-Unis et en Malaisie face à la pollution plastique des océans.
Le Monde, 2022. Les défis de l’économie circulaire.
Lui Président, 2022. Augmenter la taxe générale sur les activités polluantes pour moderniser les centres de tri.
Ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie, 2013. Pour mémoire.
Ministère de l’écologie, du développement durable, des transports et du logement, 2011. Premier bilan de la réforme de la TGAP de 2009 et de la politique de soutien sur les déchets ménagers et assimilés. 157p. P79.
Ministère de la transition écologique, 2021. France relance et économie circulaire.
Ministère de la transition écologie, 2021. Intervention de Barbara POMPILI – présentation de la stratégie PIA 4 : « recyclabilité, recyclage et incorporation de matériaux recyclés ».
Ministère de la Transition écologique, 2022. Stratégie 3R.
Zero Waste France, 2022. Projet de loi 3DS : une réaffirmation des compétences d’économie circulaire des collectivités locales.

  1. cette date est incertaine[]
  2. Ordures ménagères et assimilés (collectes du quotidien : omr, tri en bac et PAV).[]
  3. Au niveau communautaire, l’agence européenne de l’environnement avait déjà démontré que les efforts pour une gestion circulaire des déchets allaient prioritairement au recyclage (D’Addato, Bonoli & Magrini, 2020) []
  4. Si vous voulez regarder par vous-même l’ensemble des financements, vous pouvez faire le calcul des financements publics dédiés au recyclage contre ceux dédiés à la prévention en lisant la page 43 à 47 de la stratégie 3R. Les instruments financiers européens sont moins détaillés dans les pages qui suivent, mais l’intitulé des thématiques financées amène à conclure là aussi à un financement en priorité vers le recyclage.[]
  5. une ACV multi-étape, multi-critère réalisée en contexte local serait encore mieux[]
  6. A titre d’exemple unique (donc limité), il n’y pas de stratégie 3R aux États-Unis, dans ce pays dit développé et occidental, le recyclage a atteint 10 % pour les plastiques (France info, 2022).[]
  7. Le décret 3R fixe un objectif de réduction de 20 % des emballages plastiques mis en marché en 2025 vis-à-vis de 2018, avec la moitié de la baisse via du réemploi.[]
Nota bene : cet article a été publié à une date qui correspondait peut-être à l’époque à un contexte différent de celui d’aujourd’hui. Les informations qu'il vous propose ne sont peut-être plus à jour. En cas d’erreurs ou d’inexactitudes, merci d’aider à les corriger en me communiquant vos remarques et commentaires.
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commentaires

One comment on “Bilan de la prévention 2017-2022 : la politique de financement continue de mettre l'Etat hors-la-loi.”

  1. Compostage des déchets verts ; apports des particuliers, entreprises, services communautaires...dans les déchetteries.
    Broyés et compostés ces déchets verts sont livrés gratuitement aux intéressés et épandus en l'état sur les terres agricoles comme amendements (à noter que ces épandages sont interdits par le cahier des charges de l'agriculture biologique et pour cause !).
    Faute de tri sérieux en amont ce compost est pollué par des " indésirables", entre autres par de nombreux débris de déchets de plastiques (macro et micro) issus d'objets divers présents dans les sacs de tonte et de taille. Passés au broyeur avec les déchets verts, ces éléments déchiquetés se retrouvent enfouis et/ou en surface des champs cultivés qu'ils polluent.
    Il est estimé qu' entre 31 000 et 42 000 tonnes de microplastique issus de diverses sources sont épandus chaque année sur les sols européens. Les nanoplastiques véritable fléau pour l'environnement et la santé humaine se retrouvent en bout de chaîne dans nos assiettes !
    Le plastique n'en jetez plus ! La nature en est déjà pleine !

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