Les déchets sont partout depuis leur explosion au XXe siècle, ce siècle qui a vu apparaître la fiscalité que nous connaissons encore aujourd’hui, comme vu dans l’article précédent (1926). La TEOM(i) ou la REOM(i) ne seront pas évoquées ici. Cet article traite uniquement de la TEOM car c’est l’impôt majoritaire en matière de financement du service public de prévention et gestion des déchets en France. Nous évoquerons donc cet impôt qui participe au financement du premier poste de dépense en France pour la protection de l’environnement, la gestion des déchets (17,6 milliards d’€ en 2016 soit 0,8 % du PIB) 1.
Comme vous l’avez vu dans le précédent article, le montant de la TEOM varie en fonction de la valeur locative (50 %) du logement ou du local (pour les professionnels), c’est ce que l’on appelle « la base » qui sert en partie à l’élaboration du montant de la TEOM avec « le taux » qui est lui voté par les collectivités. En 2012, le taux moyen de la TEOM était de 9,3 % ; hors ville de Paris (Germain & Jarlier, 2014), et 9,72 % en 2019 dans 21 métropoles françaises (Cour des Comptes, 2020). Cette valeur locative « est le loyer annuel théorique que pourrait produire un immeuble bâti ou non bâti, s'il était loué dans des conditions normales » (Wikipedia, 2020).
La majorité des évaluations foncières date de 1970, la valeur locative suit ces évaluations datées. Néanmoins les valeurs locatives sont réévaluées chaque année pour tenir compte des changements affectant les immeubles et leur environnement et l’évolution générale du marché des loyers. Les valeurs locatives des nouveaux locaux construits depuis sont évaluées comparativement avec les locaux de références dans les catégories pour lesquelles ils sont classés (République Française, 2020).
En 1980, le montant total prélevé en France était de 1 milliard d’euros (La banque postale, 2019).2 Dix années plus tard, le rapport des sénateurs Germain et Jarlier nous apprend que le produit de la teom en 1990 était de 1 283 milliards d’euros soit une multiplication par 1,28 sur 10 ans.
Avant les années 1980, à ma connaissance les documents se font rares. J’ai contacté le Réseau Universitaire des Chercheurs en Histoire Environnemental (RUCHE) afin de savoir s’il existait des ouvrages historiques sur la Teom, j’ai eu deux réponses mais négatives. Un ouvrage de 1978 de Gérard BERTOLINI évoque ceci : "le coût de la collecte en France atteint plusieurs milliards de francs et croît de 10 à 15 % par an." Et cette croissance en était à ses débuts.
En 2005, M.GLACHANT (Aujourd’hui professeur d’économie à Mines ParisTech) qualifiait ainsi le financement de la politique publique des déchets ménagers en France, « La tarification du service des déchets ménagers est notoirement inefficace. Pour la désigner, il serait même plus exact d’évoquer une politique de financement, tant les instruments sont choisis et paramétrés pour couvrir le coût du service des déchets et non pour inciter les agents à des choix conformes à l’intérêt général. […] Ces outils conduisent à l’absence quasi-totale d’incitation économique des ménages à réduire leur production de déchet ou à les trier ». Cet impôt est inefficace pour permettre une décroissance de la production des déchets ménagers, si bien que « Les Français produisent au début des années 2000, dix fois plus de déchets qu’il y a cent ans et deux fois plus qu’il y a 40 ans. » selon l’ouvrage de Catherine DE SILGUY (DE SILGUY, 2009). La loi de finances pour 2012 a depuis introduit la possibilité d’insérer une part incitative dans cette fiscalité.
Une politique inefficace donc selon Monsieur GLACHANT et qui s’avère être de plus en plus coûteuse. Depuis le début des années 2000, la hausse du produit de la TEOM à l’échelle nationale est constante.
Voici ci-après un panel de sources ayant tenté de saisir les raisons de la hausse.
=> En 1997 (D.DRON, 1997), ce sont les "objectifs réglementaires" qui sont cités en premier facteur de renchérissement du coût de gestion des déchets municipaux.
=> Dans une étude de 2011, l’association de défense des consommateurs UFC QUE CHOISIR notait trois causes de « dérapages tarifaires » :
Un rapport sénatorial de 2014 (ibid. Germain & Jarlier, 2014) donnait deux raisons à la hausse de la TEOM :
Un rapport interministériel daté de 2014 (République Française, 2014) avait fait le constat que « Même retraitée de l’inflation, la dépense de gestion des déchets par les collectivités présente par conséquent un très fort dynamisme (entre 2,2% et 6,5% en moyenne par an) ». Ce rapport avait lui aussi distingué les principaux déterminants de « la dépense de gestion des déchets par les collectivités », en voici quelques conclusions :
Sur ces deux décennies d'analyse, le recoupement des sources fait ressortir trois causes (de hausse des coûts) citées deux fois sur deux sources différentes : la hausse des déchets collectés et traités, la fréquence de collecte, et les investissements (rendus nécessaires par la réglementation, "la hausse des exigences").
Ces dépenses augmentent plus vite que l’inflation et plus vite que le PIB sur les dernières décennies. Un rapport du Commissariat au Plan daté de 2003 signifiait qu'enre 1992 et 2001, la hausse annuelle du coût des déchets augmentait également plus vite que la croissance de la population et plus vite que la quantité de déchet collecté par habitant (Les Echos, 2003). Zero Waste France indique dans son livre Territoires Zero Waste de 2019 que « Ce coût qui a doublé depuis l’an 2000, croît plus rapidement que d’autres indicateurs comme le produit intérieur brut ». Un fait noté par l’Ademe dans son bilan annuel « Déchets : chiffres clés 2020 » : « Depuis les années 1990, les dépenses de gestion des déchets sont en forte progression, à un rythme deux à trois plus élevé que celui du PIB : + 9 % par an entre 1990 et 2000 (contre + 3 % pour le PIB), + 4,8 % par an entre 2000 et 2010, + 3,4 % par an entre 2010 et 2014 (+ 1,9 % pour le PIB) », désormais le rythme des dépenses est comparable avec celui du PIB depuis 2014 (Ademe, 2020).
Aussi, d’autres variables rentrent en ligne de compte comme la hausse des normes sociales, environnementales et de sécurité, mais aussi la progression de la masse salariale, la hausse des taux de taxes (TGAP 3, TVA), etc.
En 2014, parmi les impôts directs et taxes perçues par les collectivités locales en France, la TEOM arrivait au 5e rang des contributeurs avec 6,36 milliards d’impôt collecté (ibid. Rép. Fr., 2016) 4 derrière :
En 2018, le produit collecté pour la TEOM s’est élevé à 7 milliards d’euros (ibid. la banque postale) soit une multiplication par 7 entre 1986 et 2018. Si l’on compare cette évolution aux impôts locaux les plus contributeurs en matière de fiscalité locale, comme la Taxe Foncière sur les Propriétés Bâties (TFPB) c’est semblable. Entre 1986 et 2018, le produit de la TFPB a été multiplié par 6,7, c’est la taxe directe locale qui a le plus progressé 5 (la TEOM assise en partie sur celle-ci a suivi le pli. Un rapport parlementaire de 2003 indiquait que "Le produit de la TEOM a augmenté de 120 % entre 1990 et 2000.". Cette hausse a été plus forte que celle de la TPFB à l'époque). La progression a ralenti lors des dernières années du rapport. Deux tiers de la hausse revient aux bases contre un tiers aux taux sur ces 32 années. En revanche, la Taxe d’Habitation (TH) dont l’assiette a été réduite depuis la loi de finance de 2018, est un impôt qui a moins progressé. Son produit a été multiplié par 4,1 entre 1986 et 2018. En 2017, la cotisation de TH sur les résidences principales payée par le contribuable était en moyenne de 241 euros par habitant. Avec la disparition annoncée de la Taxe d’Habitation pour les résidences principales, la TEOM risque de prendre un peu plus la lumière en se plaçant peut-être prochainement sur le podium des impôts et taxes perçues par les collectivités locales 6. 2020 va dans ce sens puisqu’un rapport de la Cour des comptes signifie que la TEOM « progresserait de 1,5 % » sur cette année (Cour des comptes, 2020). Nul doute que ça ne plairait pas à tout le monde, à moins que vos revenus augmentent au même rythme que la TEOM depuis plus de 30 ans peut-être ?
Cet impôt a fait l’objet d’un chapitre du rapport annuel de la Cour des comptes en 2002, d’un rapport public thématique en 2011, et 2020 entre autres. La hausse de cette fiscalité a fait l’objet d’attention de la part de celle-ci. D’après le rapport de la Cour des comptes sur la gestion des déchets ménagers publié en 2011, les coûts de gestion des déchets augmentaient de 6 % par an entre 2000 et 2009, ceux-ci étaient « structurellement en hausse et insuffisamment maîtrisés ». Pour la TEOM plus spécifiquement son produit a augmenté de 19,2 % entre 2000 et 2008. En revanche, la Cour notait des progrès d’un point de vue environnemental et sanitaire pour les agents de collecte notamment.
Vous l’avez lu, depuis cette publication en 2011, le coût a continué à grimper.
« On sait aujourd’hui que les contentieux, les recours en matière de fiscalité déchets sont en forte hausse depuis quelques années […] de la part des administrés » (Webinaire Amorce 2020). Un des plus retentissant est celui de l’association local de contribuables la CANOL qui est en contentieux depuis plusieurs années avec la métropole de Lyon (La Gazette, 2020) et a presque obtenu le remboursement d’un surfinancement du service déchet 7
Cette grogne va-t-elle augmenter avec la révision des valeurs locatives des locaux à usage d’habitation 8 actée lors de la conférence nationale des territoires du 4 juillet 2018 ? le rapport de la banque postale prévient, des « mécanismes atténuateurs […] devront être mis en œuvre ». Face à la hausse des « bases », les « taux » votés par les collectivités devraient baisser pour contrer la hausse, c’est une supposition.
Les collectivités vont-elles voir les recours devant les juridictions compétentes se multiplier au motif de l’iniquité de la TEOM quand en parallèle le mode de vie « zéro déchet » prend de l’ampleur ? la solidarité voulue par l’impôt pourra-t-elle résister face à ce que le sénateur GERMAIN qualifiait « l’individualisme de tout » 9 en exemplifiant avec le système de solidarité à l’œuvre en matière de santé publique « Parce que je ne vais jamais à l’hôpital, je ne veux plus cotiser à la sécurité sociale ? ».
La comparaison semble hasardeuse, quelqu’un qui ne produit quasiment pas de déchets ou plus de déchets peut-il recevoir l’argument de la solidarité publique liée à l’impôt détritique ? le taux d’impayés qui était estimé entre 1 % et 2 % dans le rapport sénatorial précité va-t-il augmenter via la contestation des foyers « zéro déchet » ou faute de budget suffisant face à la tendance haussière pour les ménages les plus modestes ? pour ce dernier point les parlementaires de l’Assemblée Nationale ont refusé l’abattement d’un tiers de la TEOM pour les ménages les plus modestes lors du projet de loi de finances 2020.
Qui plus est nationalement, le niveau de satisfaction quant au service rendu à l’usager n’a jamais été évalué selon le rapport interministériel précité de 2014. Celui-ci indique que « La qualité perçue par l’usager […] bien que considérée comme essentielle par l’ensemble des parties prenantes de ce service interrogées par la mission, n’a pas fait l’objet de travaux de quantification à l’échelle nationale. ». Celui indique juste après en substance que cela a été fait parfois localement sans détailler le niveau de satisfaction quant aux différents services.
Jusqu’où cela peut-il aller ? s’attèlera-t-on à faire bouger les choses au pied du mur quand la coupe sera pleine ? l’avenir le dira.
De nos jours, le financement du service public de prévention et gestion des déchets par les usagers se fait à 84 % par la TEOM, 4 % par la REOM et enfin 3 % via le budget général (Idealco, 2020). 9 % des usagers sont en tarification incitative (reomi et teomi confondus). La dispersion de la teom varie de 7 € à plusieurs milliers d’euros quand la dispersion de la reom varie entre 150 € et 250 € en moyenne selon Citeo (ibid. idealco 2020).
Lors de la conclusion du rapport sénatorial en 2014, les auteurs écrivaient que « le coût des déchets s’établit en moyenne à 400 euros par famille et par an » 10. Le coût aidé moyen par habitant HT par an était de :
En 2016, le coût payé par l’usager était de 100 €/an (Ademe, 2018). 12 Ce différentiel de 7 € correspond à la TVA. C’est un petit évènement à ma connaissance cette baisse du coût du service (entre 2014 et 2016) puisqu’elle n’avait pas eu lieu depuis fort longtemps. Néanmoins, le coût a augmenté de plus de 5 % pour passer à 106 € en métropole en 2018, sous l'effet de l'augmentation des coûts pour les déchèteries et les emballages et papiers hors verre (Ademe, 2021). Et il y a fort à parier que cette hausse se poursuive sous l'effet de la hausse de la TGAP à venir qui a été programmée dans la loi de finances pour 2019. Celle-ci viendrait poursuivre la hausse structurelle de cet impôt local. Le député Les Républicains M. DINO CINIERI a adressé une question au gouvernement dans laquelle il dit que les Communautés de Communes vont subir une hausse de la TEOM pour celles qui recourent à l’enfouissement (Assemblée Nationale, 2020). Celui-ci parle dans sa question d’«une augmentation d'environ 15 euros par habitant chaque année d'ici à 2025 ». Interrogé sur quelle base il fondait son propos, je n’ai pas eu de retour. Rappelons, qu’historiquement la taxe d’enfouissement des ordures ménagères a pris fin en 1999 pour voir naître la TGAP l’année suivante. La TGAP a donc été appliquée pour l’enfouissement en 2000 et pour l’incinération en 2009 selon le rapport interministériel précité. Selon UFC que choisir, la taxe était de 3 € en 1995 contre 40 € en 2015. Catherine De Silguy notait dans son livre Histoire des Hommes et de leurs ordures du Moyen-âge à nos jours que la taxe d’enfouissement avant les années 2000 était inférieure à celle de nos voisins européens. UFC que choisir n’imputait pas la hausse du coût de la TGAP comme critère majoritaire de la hausse de TEOM. La réforme des tarifs de TGAP engagée dans la loi de finances pour 2019 va peut-être bousculer la donne. Et des collectivités, syndicats ont déjà commencé à annoncer les bonnes nouvelles avant Noël 2020. Certains incriminent la hausse de TGAP, d’autres les investissements, certains les deux à la fois, florilège (non exhaustif) pour les curieux :
Exemple 1 : https://bit.ly/38ebF7J (Sud Touraine)
Exemple 2 : https://bit.ly/37dLC0X (Simer)
Exemple 3 : https://bit.ly/382xir8 (Agglomération de Lisieux)
Exemple 4 : https://bit.ly/3oNILlj (Grand Reims)
Exemple 5 : https://bit.ly/2WbFccw (St-Brieuc)
Exemple 6 : https://bit.ly/3gO1YR1 (Romorantinais)
Exemple 7 : https://bit.ly/38v1efV (Puy-de-Dôme, Valtom).
Exemple 8 : https://bit.ly/3oz8HRO (Syndicat d’Indre-et-Loire).
Exemple 9 : https://bit.ly/39pBAcT (Beaurevoir, Aisne)
La France, qui a été auréolée récemment (et ce depuis plusieurs années), du titre de pays où la part des prélèvements obligatoires dans le PIB est la plus forte au Monde (BFM TV, 2019) 13, est-elle également un pays où les prélèvements obligatoires sur les déchets, en l’occurrence la TEOM est particulièrement élevé par rapport à d’autres pays ? il semble difficile de comparer au vu des nombreux facteurs entrant dans le coût du service comme la TGAP, qui est très variable selon les pays en Europe (ibid. République Française, 2014), le niveau de service, le niveau des normes, de la fiscalité, etc. D’autres pays « peu développés » ou « en voie de développement » ont un coût par habitant dérisoire comparativement au nôtre. Ainsi les habitants de Lomé (capitale du Togo) payent 0,20 €/hab/an pour la gestion des déchets quand le coût est de 5,8 €, 14 ceux de Bogota contribuent à hauteur de 3€/hab/an pour une dépense totale de 19,1 €/hab/an (AFD,2018). Un coût élevé est-il synonyme de bonne gestion ? vaste sujet dont la corrélation « haut niveau de financement = bonne gestion » peut paraître discutable. En tout cas, la quantité de déchets collectée et traitée est un facteur déterminant du coût du service. Cet impôt ancien devrait prendre de plus en plus la lumière avec la disparition de la taxe d’habitation, le déploiement de la tarification incitative, les hausses de son coût, les hausses des contestations… plus de transparence, plus de prévention des déchets sont des pistes pour apaiser.
Ademe, 2020. Déchets chiffres clés édition 2020. [https://bit.ly/2LFkv6N]
Ademe & vous n°113, 2018. Tarification incitative : ça fonctionne ! [https://bit.ly/2LxqrPi].
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ADEME, Julien RUARO, AWIPLAN, Magali GASS, Frédéric LEBON, Barnabé MARTINn 2021/07. Référentiel des coûts du service public de gestion des déchets en France métropolitaine données 2018. 164 pages.
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La gazette des communes, 2020. TEOM : 387 millions d’euros remboursés aux contribuables du Grand Lyon. [https://bit.ly/2M1W83l].
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